黑龙江省人民政府关于城市优先发展公共交通情况的报告
--2015年6月16日在黑龙江省第十二届人民代表大会常务委员会第二十次会议上
黑龙江省交通运输厅副厅长 朱金玉
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受省政府委托，现将黑龙江省人民政府关于城市优先发展公共交通的情况报告如下：
公交优先，就是百姓优先。多年来，省委、省政府高度重视公共交通发展，各项工作取得长足的进步。《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》（国发[2012]64号）颁布实施后，我省启动迅速，动作有力，立足本省实际，加大力度、加大投入，围绕转变城市交通发展方式、提升人民群众生活品质、提高政府基本公共服务水平，加快实施公交基础设施建设、智能公交建设、绿色低碳交通建设，加强政策引领，加强规划布局，全力推进城市公交发展方式转变，推动城市公共交通优先有序健康发展。王宪魁书记、陆昊省长多次亲临行业一线调查研究，做出了一系列重要指示。省人大十分重视我省公共交通行业建设发展，多次组织人大代表、行业管理部门深入企业、场站视察指导，有力的推动了公共交通事业又好又快发展。
一、全省城市公共交通基本情况
2010年3月，城市客运管理职能由住建部划归交通运输
部，按照国家要求，我省及时作出调整，目前行业管理已全部捋顺，公交与其他运输方式有机衔接的行管机制搭建完毕，已初步形成公交、出租、长途客运配合顺畅的城市公共交通网络格局。
截止2014年，全省共有公交车1.83万辆，1.96万标台，同比增长4.6 %，比五年前增长了22%。清洁能源和新能源型公交车辆达到4900辆，占车辆总数的26.8%。城市万人公交车拥有率7.58标台/万人。公共交通300米覆盖率57.23%，公共交通机动化出行分担率32.2%。哈尔滨作为全国"公交都市"建设示范典型，目前公交出行分担率已达到43%，在全国居中上游水平。全省城市公交线路总长度达 1.34万公里，同比增长20.4 %。年客运总量达24.5亿人次，相当于将全省居民每年运送63.5次。公交服务满意率达到80%以上。现有公交企业189家，其中国有企业43家，占企业总数20%。股份制、民营企业146家，占企业总数80%，经营方式以公司化经营为主、个体承包为辅。
二、近几年城市公共交通发展成果
（一）城市公交发展上升到战略高度。省委、省政府对城市公交优先发展始终高度重视，2012年省政府办公厅下发了《关于进一步促进道路运输行业健康稳定发展的通知》，2014年省交通运输厅出台了《黑龙江省道路运输行业深化改革加快发展的若干意见》，明确提出大力发展城市公共交通，进一步加大公共财政投入力度，城市公共事业附加费、基础设施配套费等政府基金要向城市公共交通倾斜，确保城市公共交通发展的需要。全省主要中心城市高度重视公交工作，哈尔滨、齐齐哈尔、鸡西、鹤岗、七台河等地相继出台政策性文件和地方性法规，加大支持保障力度。
（二）公交都市创建工作取得新突破。2012年10月29日，哈尔滨市被交通运输部确定为全国第一批创建"公交都市"15个示范城市之一。2013年10月17日，哈尔滨市顺利通过了交通运输部公交都市创建实施方案的评审，获补贴资金5000万元。2014年8月，全国第二批公交都市创建工作推进会在我省召开，推动哈尔滨"公交都市"建设向更便捷、更规范、更高效、更绿色的方向迈进，引领省内其它区域性中心城市公共交通迈上新台阶。
（三）城市公交各项补贴落实到位。一是落实城市公共交通补贴政策，支持城市公共交通事业发展。近两年，哈尔滨市政府补贴城市公共交通资金2亿元，大庆市政府补贴城市公共交通资金1.2亿元，牡丹江、佳木斯、七台河、伊春、绥化、农垦等地政府也在财政允许的范围内提供了大量的补贴。二是落实城市公交车辆免征车辆购置税政策。"十二五"期内全省所有公交企业都享受了这一优惠政策，仅2013年减免金额就达到了3100万元。在此基础上，为了将好事办好，减少企业报批手续，省国税局、省交通运输厅，简化申报程序，由企业直接到所在地国税部门办理，最大限度的方便企业。三是落实城市公交车辆燃油补贴政策。认真配合国家财政、交通运输部门，开展公交车辆燃油补贴的测算和兑付工作，进一步减轻了城市公交企业燃油成本压力，累计为全省公交车辆发放燃油补贴资金46.06亿元。
（四）基础设施设备更为完备。一是城市公交站点建设有序推进。近三年来，全省共建设57座公交首末站、3座公交换乘枢纽站和综合客运枢纽站、2200余个公交标准化站亭点。哈尔滨市出台政府规章，规定城市公交基础设施与城市建设项目主体工程同步规划、同步设计、同步建设、同步验收、同步交付使用。二是轨道交通实现"零"的突破。经过六年的施工建设，哈尔滨市地铁１号线一、二期工程于2013年9月正式通车运营，交通运输方式立体化发展初具模型，多元化交通运输体系初见成效，极大地减轻了城市道路通行压力，有效缓解了城市交通拥堵现象。三是城市公交车辆及装备得到较大改善。近五年，全省新增、更新城市公交车辆12000余台，淘汰老旧车辆5700台，乘车环境和安全状况得到极大改善。随着大容量、清洁能源公交车辆推广使用，道路运输初步实现低碳化发展目标。
（五）线网布局优化合理。按照衔接配套、提高效率的原则，重点扩大公交覆盖，加密区域内公交支线，布设一批公交快线，尝试开通订制公交线路，结合轨道交通线路，合理调配线路高、平峰运力，优化运营组织。近两年共开辟、调配、优化公交线路159条，使线网布局更加合理。哈尔滨、牡丹江、佳木斯、大庆等中心城市基本形成了较为完善的公交运营网络，公交站点设置更为科学，人民群众出行更为方便快捷。
（六）城乡公交一体化取得新突破。随着我国城镇化进程的不断加快，农民就医、上学、交通通行等城镇化问题亟需解决。为此，我们在公交建设发展上，拓宽思路，统筹城乡，延伸服务，因地制宜，建立各具特色的乡村公交发展模式，采取对现有农村客运班线调整和延伸，增加沿途站点，按照城市公交定价，降低农民出行成本，织密农村公交网络，节省出行时间，提高乡村公交的服务质量，方便农村群众出行。从2012年开始，每年在全省范围内选择20条以上的涉农客运班线进行公交化改造，截止2014年，全省累计完成超过100条的农村客运班线公交化改造工作，直接受益农村群众近200万人。
（七）运营服务水平持续提高。一是在不断完善公共交通硬件的同时，着力在软件服务上下功夫，近几年先后开展了"最美公交人"、"星级驾驶员评比"等活动，推出了新的行业服务标准，建立了完整的投诉受理处置机制，行业形象明显改观。二是推行城市公交公司化管理，加快公交企业主体结构调整。哈尔滨市成立了交通集团，对国有公交资产统一经营管理。2014年哈尔滨积极引导哈尔滨全利公交公司整合9家民营公交企业，组成哈尔滨全利公交客运集团。佳木斯完成了九龙公交公司与佳运集团公交整合工作。城市公交运营管理制度化、规范化程度明显提高，企业数量多、规模小、逐利性强和不良竞争等弊端得到有效遏制。三是智能化建设取得阶段性进展，中心城市中心城区公交车辆基本实现了GPS或车厢视频监控系统全覆盖，哈尔滨市率先使用了电子站牌显示系统。
三、存在的主要问题
在快速发展的同时，我们清醒的看到我省公共交通发展水平与我省经济社会发展大局还不完全适应，与东南沿海发达省市还有较大差距。主要表现在：
（一）整体水平相对较弱，发展不均衡。哈尔滨作为全国"公交都市"建设示范典型，公交出行分担率虽已达到43%，但与国内主要城市50%以上的水平相比还存在一定差距，我省城市人均公交车拥有量7.58标台/万人，全国城市人均公交车拥有量已经达到16标台/万人，可以看出，我省远低于全国平均水平，公交最为发达的北京、江苏、广东三地，人均公交车拥有量已经达到73标台/万人、50标台/万人和38标台/万人，我们的差距是很明显的。目前，我省还有包括逊克、萝北、汤原、东宁、泰来等5个县市没有开通公交线路。多数市地未将城市公共交通纳入城市总体发展规划，配套设施建设滞后，多种运输方式之间换乘不便。全省公交车辆老旧现象比较普遍，信息化、智能化水平不高，等车时间长、行车速度慢、乘车环境差等问题较为突出，乘坐公交的吸引力不强。
（二）优先发展城市公共交通的认识有待提高。城市公共交通优先发展的主体责任还没有落实到位，公交发展缺乏稳定的资金来源和长效规范的补贴补偿机制，除少数中心城市外城市公交企业均没有政府公益性补贴。路权优先、土地保障等城市公交发展面临的制度约束和难题尚未得到有效解决。特别是城市公共交通投资、补贴政策不明晰，用地、路权优先等保障措施落实不到位。公交专用道没有形成网络，专用道不专用的问题突出。
（三）公交企业面临经营困境。公交企业担负着本应政府承担的公益责任，除哈尔滨、大庆等少数城市外，公交企业均未得到政府公益补贴，随着运营成本的不断上升，企业经营举步维艰，远不能满足城市发展需求。全省绝大多数中心城市都执行了老年人、残疾人、学生乘车减免票政策，仅此一项企业承担的优惠减免金额就达到1.53 亿元，政府补贴只有3600万，不足四分之一。从业人员严重不足。由于公交驾驶员劳动强度大，收入水平低、从业准入门槛高，2014年底，全省公交驾驶员仅有2.4万人，缺口达到7000人。
（四）农村客运一体化发展滞后。我省作为农业大省，农村常住人口达到1600多万，几乎占全省人口的一半。随着我省粮食连年丰收，农业经济发展迅猛，为农村乘客提供同质化的出行服务迫在眉睫。但是个别地市对城乡客运一体化发展的公益属性定位不准，认识不足，缺乏推动工作的思路和办法，未制定长期的发展规划，导致城乡客运发展整体不均衡、不协调，经营模式相对粗放，组织化程度低，农村客运公交化运行率远低于全国水平，有些地方存在客运班线和农村客运线路重叠、利益冲突等问题，城乡客运一体化发展在安全生产、市场监管、信息化水平、票价政策等方面还不完善，制约了发展步伐。
四、全面实施公交优先发展战略的工作重点
实施公交优先发展战略，大力发展城市公共交通体系，优化发展环境和人居环境，是建设资源节约型、环境友好型社会、构建和谐社会的必然要求。为此，我们将在以下几个方面积极推进公共交通优先发展。
（一）充分发挥城市规划的指导和调控作用。各级政府要贯彻落实国务院办公厅《指导意见》，编制和实施城市综合交通体系规划和公共交通专项规划。工作中，要坚持以公共交通为核心，科学配置和利用交通资源，建立以公共交通为导向的城市发展模式。要坚持特大城市应当逐步建立以大运量快速交通为骨干，公共汽车、电车为主体，出租汽车等其他交通方式为补充的城市公共交通体系；大中城市应当逐步建立以公共汽电车为主体，出租汽车等其他交通方式为补充的城市公共交通系统。
（二）认真制定和落实促进公共交通优先发展的经济政策。各级政府要贯彻国务院办公厅《指导意见》，将城市公共交通发展纳入公共财政体系，坚持以政府投入为主，统筹安排，重点扶持。要加强城市公共交通设施建设的投入。城市政府要加强道路和轨道交通、综合换乘枢纽、场站等设施建设，对车辆和设施装备更新给予必要的资金和政策扶持。城市公用事业附加费、基础设施配套费等政府性基金要用于城市交通建设，并向公共交通倾斜。同时，要拓展多元化的投资渠道，鼓励社会资本，包括境外资本以合资、合作或委托经营等方式参与公共交通投资。逐步形成国有主导、多方参与、规模经营、有序竞争的格局。要完善市场经济条件下城市公共交通企业经营的政策性经济补偿机制。对政策性亏损给予适当补贴，对承担社会福利和完成政府指令性任务增加的支出，定期进行专项经济补偿。
（三）积极稳妥推进城市公共交通行业改革。城市公共交通属于社会公益性行业。城市公共交通行业改革，不应当是政府甩包袱、卸责任，而是通过引入市场机制，改进政府城市公共交通管理方式，转变企业经营方式、降低成本、提高效益，促进城市公共交通设施的发展和服务水平提高，为群众提供品种更丰富、质量更高的出行服务。要防止片面追求经济收益，盲目拍卖出让公共交通线路和设施经营权，严禁将同一线路经营权重复授予不同经营者。要坚持国有主导、多方参与、规模经营、有序竞争的原则，政府要对骨干公共交通企业保持控股地位。要加强对企业社会责任、经营能力、服务经验的考核，防止将线路和车辆转卖或转包给个人，从而转嫁投资和经营风险，牟取暴利，引发群体性事件和恶性安全事故。
（四）全面落实地方政府主体责任。各级政府要全面贯彻落实《指导意见》提出的各项政策措施，切实担负起优先发展城市公共交通的历史重任。要按照财政支持优先、土地配置优先、路权使用优先、科技投入优先的要求，结合当地实际，完善法制建设，制定配套措施和具体实施方案。在财政投入上向公共交通倾斜，加大扶持力度；按照《划拨用地目录》向公共交通设施建设提供土地使用权；按照合理分配、科学使用的原则，给城市公共交通以更多的道路使用权；按照科技创新的要求，加大科技投入，加快科技发展，向科技要管理和效益。
（五）切实提高公共交通运输企业的服务质量。公共交通运输企业要进一步转变观念，拓宽服务领域，树立品牌意识，注重通过提高服务质量赢得市场。要加强对公共交通场站、车辆、设施、装备等的维护保养，为公众提供安全、舒适的公共交通服务；要完善公共交通运输网络，合理安排运营车辆，缩短市民等乘车时间，让人民群众出行更快捷；要依靠现代科技，推进公共交通线路运营的信息化管理，扩大公共交通IC卡应用范围，让人民群众出行购票、结算更方便；要大力发展绿色交通，积极推广应用清洁能源公交车辆，促进公共交通低碳化发展；要将公交线路逐步向乡镇等农村区域拓展，实施农村客运公交化改造，扩大"镇村公交"网络的覆盖面，改善农村群众出行条件，让农民享受城市公共交通的待遇。
优先发展城市公共交通是省委、省政府确定的重要战略，是惠及民生的重大工程，对于加强城市管理，增强综合服务功能具有重要意义。我们将认真贯彻落实省人大及各位代表的意见建议，自觉接受人大监督，认真听取群众意见，及时改进工作。以科学发展观为统领，全面落实各项措施，将我省优先发展公共交通工作推向新台阶，为建设宜居生态城市做出应有的贡献。
以上报告，请审议。
