交通运输部与全球环境基金合作的成果、经验及下一步工作建议(全球环境基金“缓解大城市拥堵减少碳排放项目”) 2015年2月28日
在财政部、交通运输部的正确领导下，在项目指导委员会的指导下，交通运输部全球环境基金项目办（以下简称“部项目办”）与世界银行及各有关单位保持密切合作，圆满完成全球环境基金“缓解大城市拥堵减少碳排放项目”（以下简称“该项目”）的前期准备工作。
一、项目基本情况
该项目分别于2011年3月15日及2011年4月7日获财政部及全球环境基金首席执行官批准立项；2012年12月完成项目评估；2013年1月30日完成项目谈判；2013年6月28日，财政部与世界银行签署赠款协议及项目协议，2013年9月2日生效。
财政部为全球环境基金中国项目的主管部门，世界银行为全球环境基金国际实施机构，交通运输部为该项目执行机构。交通运输部综合规划司代部执行该项目。
该项目旨在通过发展公共交通及交通需求管理，制定相关规划、政策框架、手册及指南等以减少中国大城市的交通拥堵，减少温室气体排放。并在试点城市展示实施该政策后的效果。该项目将于2018年6月30日完成。
二、项目设计与管理经验、执行情况及初步成果、下一步工作建议
1. 项目设计要具有前瞻性
项目执行机构在项目设计上充分考虑了中国所面临的工业化和城市化的快速发展带来的气候变化和温室气体排放的重大挑战。
2009年11月，中国政府发表声明明确减少碳排放的国家目标，即与2005年的水平相比，2020年每单位GDP的温室气体排放量减少40-50%。因此，要求各级政府及相关部门，制定并实施提高能源效率和节能减排发展战略和计划。在国家经济和社会发展第十二个五年计划中，也要求各部门及相关行业，包括制造、交通、建设、农业等行业建立各自温室气体排放的监督和评价体系并明确其温室气体减排的目标。
随着私人汽车的拥有和使用的迅速增长，中国许多大城市面临严重的交通拥堵、空气污染和二氧化碳排放问题。恶化的交通拥堵让空气污染和二氧化碳排放问题更加严重。根据国际权威部门统计，在交通拥堵的情况下燃料消耗和二氧化碳排放量比畅通情况下高出3-4倍，交通拥堵还会大量增加物流成本并造成重大的经济损失。交通拥堵特别不利于公共交通系统的运行，降低了公共交通的吸引力，增加了其运营成本并影响了服务水平。因此，交通运输部设计并申请了全球环境基金“缓解大城市拥堵 减少碳排放项目”。
该项目将通过大力发展公共交通、建设国家公交都市并实施公交都市行动计划，改善公共交通服务水平，提高公共交通分担率及乘客满意度；并通过交通需求管理研究，提出技术及政策措施，实现大城市缓堵减排的目标。
项目主要内容包含五个部分：1．开展交通需求管理相关技术研究、改善公共交通服务水平、完善城市交通节能减排监测评价体系；2．苏州、成都及哈尔滨三个试点城市项目实施及相关研究；3．能力建设；4．项目监测与评价；5．项目管理。
预计该项目的成果：研究并制定中国城市交通需求管理手册、“十三五”交通运输发展规划大纲、交通规划与城市总体规划的协同政策、城市客运枢纽布局规划及功能优化技术指南、中国城市公共交通信息统计与评价方法研究（公交都市及公共交通发展水平评价、城市交通能耗统计体系建设、中国城市公共交通数据库）、城市交通碳排放监测评价体系建设与试点城市碳排放跟踪与评价、城市智能公共交通系统建设与应用指南、城市综合客运枢纽信息交换与服务机制及技术规范等。
项目评价指标：评价苏州、成都及哈尔滨三个试点城市实施低碳计划后节能减排的效果。
2.建立项目管理组织机构、确保项目顺利实施
1） 项目指导委员会
根据《赠款协议》的要求，交通运输部在该项目下设立了以交通运输部综合规划司（以下简称“部规划司”）为主任单位的项目指导委员会，对项目实施进行指导。项目指导委员会共由17个成员单位组成，即，交通运输部综合规划司、运输司，财政部国际司，国家发改委基础产业司，江苏、四川、黑龙江省交通运输厅和苏州、成都、哈尔滨市人民政府及其交通运输局（委）相关单位。
2） 项目管理办公室
为了推动项目的顺利实施，按照《赠款协议》的要求，在项目下设立全球环境基金项目管理办公室（以下简称“部项目办”）及苏州、成都、哈尔滨全球环境基金项目管理办公室（以下简称“地方项目办”）。部项目办负责交通运输部项目的实施与管理及整体项目的协调、指导及监督。地方项目办负责各自项目的实施与管理。
部项目办由8人组成，即，项目办主任兼培训专家、采购专家、项目管理专家、财务专家、外部环境监测专家、网站维护及内容更新专家、项目助理及财务助理。部项目办根据《赠款协议》、《项目协议》、项目管理手册及项目管理程序履行项目办的职责；部项目办相关专家根据签订的合同完成各自的工作任务。
3） 项目专家委员会
根据世界银行的要求，在项目下设立项目专家委员会，项目专家委员会由9人组成。按程序，部项目办向项目执行机构推荐了项目专家委员会成员名单，经审核批准后，报送财政部及世界银行备案。项目专家委员会负责对项目及三个项目实施单位（交通运输部规划研究院、交通运输部科学研究院、交通运输部公路科学研究院）的研究报告—开题报告、中期报告、最终报告、相关产出及成果初稿进行审查，提出评审及修改意见等。
3.完善工作机制及制度、做到有章可循
为确保该项目顺利执行，项目办编制了项目管理手册、财务管理手册、采购计划、费用计划，该手册及计划报送项目执行机构及世界银行批准后，严格按此执行。
1） 严格遵守项目管理程序
项目采购计划、咨询任务大纲、短名单评审报告、意向函及建议书征询文件、技术建议书评审报告、合同谈判备忘录及合同初稿、项目各阶段成果需经部规划司审批后报世界银行批准；
各阶段成果的质量确认，需部规划司向财政部出具报告质量认可函；
项目建议书评审委员会和项目成果评审专家委员会成员名单由部项目办建议提名并报部规划司审批后组成；
项目工作计划包括月度、半年度和年度计划、项目半年度、年度总结及进度报告由部项目办主任审定后，报部规划司；年度总结及进度报告分别报送 财政部国际司及世界银行；
有关财务管理及审批程序，按照财务管理手册执行。
4.充分发挥采购计划的重要性
根据《赠款协议》的内容及项目需要，部项目办制定了项目采购计划及费用计划，经项目执行机构批准后报送世界银行审批。部项目办还根据项目的需要每年定期更新采购计划，确保资金的有效使用。在项目管理过程中，严格执行世界银行批准的采购计划及费用计划。
项目采购的实施进度如下：
部项目办组织相关专家编制了咨询项目的任务大纲。2014年1月27日，项目办向世界银行提交了14个咨询合同包任务大纲。由于部分咨询项目内容重组，将上述14个合同包调整为12个。
编制及修改了三个项目实施单位（交通运输部规划研究院、交通运输部科学研究院及交通运输部公路科学研究院）提供技术支持的9个国际独立咨询专家的任务大纲, 世界银行于2014年12月19日批准了该任务大纲，招标公告于当日在中国采购与招标网、联合国发展商业报及世界银行外网发布。现已收到29份意向函，选聘工作正在进行中。
编制及修改国际培训专家和国内知识传播专家的任务大纲。招标公告于2014年9月29日在中国采购与招标网上发布。2014年10月31日选聘了国际培训专家并签订了合同。国内知识传播专家将与交通转型与创新平台专家一起选聘。
合同包1 （CCR/CP1-MOT）《中国城市交通需求管理手册》于2015年2月5日举行合同谈判。合同包2 （CCR/CP2-MOT）《“十三五”交通运输发展规划大纲研究》于2014年9月2日举行了合同谈判，2014年9月15日经项目执行机构批准的合同谈判备忘录和合同草案提交世界银行，并于2014年10月9日获世界银行批准。项目执行机构与中标单位于2014年10月15日签署了咨询合同。项目专家委员会对开题报告进行了评审，提出了修改意见。修订后的开题报告已获项目执行机构及世界银行批准。
三个示范城市国际招标部分：
合同包1 （CCR/CP1-Suzhou）《出行服务综合信息服务系统建设》、合同包2 （CCR/CP2-Suzhou）《制定苏州古城区拥堵收费技术方案》、合同包3（CCR/CP3-Suzhou）《苏州2条快速公交线位规划设计》及合同包4 （CCR/CP4-Suzhou）《制定差别化停车收费政策及实施方案咨询服务》；合同包1 （CCR/CP1-Chengdu）《城市交通集成数据库与模型》、合同包2 （CCR/CP2-Chengdu）《公交优先研究》合同包3 （CCR/CP3-Chengdu）《城市交通碳减排政策框架及措施》；合同包1(CCR/CP1-Harbin）《哈尔滨市公共交通线网优化及基础设施完善研究》、合同包2（CCR/CP2-Harbin）《基于公交优先条件下的道路交通渠化研究及交通管理方案设计》及合同包3 （CCR/CP3-Harbin）《哈尔滨市交通影响评价研究》。
上述三个试点城市共10个国际招标合同包的意向书邀请文件及任务大纲已获世界银行批准，短名单评审报告正在编制中。
三个示范城市国内招标部分：
合同包5（CCR/CP5-Suzhou）公共交通车载设备及合同包6（CCR/CP6-Suzhou）试点实施差别化停车政策的收费设备；合同包4（CCR/CP4-Chengdu）建模与仿真模型软件及合同包5（CCR/CP5-Chengdu）数据采集设备；哈尔滨硬件合同包1（CCR/PE1-Harbin）哈尔滨市智能公共交通系统二期工程硬件采购、合同包2（CCR/PE2-Harbin）出租车服务管理信息系统后续工程硬件采购、合同包3（CCR/PE3-Harbin）哈尔滨市智能运输数据中心体系建设及数据整合，哈尔滨软件合同包1（CCR/PS1-Harbin）哈尔滨市智能公共交通系统二期工程应用软件研发、合同包2（CCR/PS2-Harbin）出租汽车服务管理信息系统后续工程应用软件研发。
上述9个合同包采用国内竞争性招标，招标文件正在编制中。
三个城市项目办负责各自项目的招标采购工作，部项目办提供指导意见。部项目办对三个地方项目办采购人员进行了多次培训，就咨询任务和货物采购及国内外国内、国际竞争性招标采购的具体程序和方法进行了深入细致的讲解和培训，并结合案例进行深入的分析和解读。
5.能力建设是项目成功的关键
项目执行成功与否取决于人，因此，能力建设是项目成功的关键。部项目办根据需要，编制了能力建设大纲，包括开发中国城市公共交通数据库，建设项目网站，召开专题研讨会、论坛和培训会议,编制及实施出国（境）团组技术交流、国际会议及培训等。
中国城市公共交通数据库正在开发中，预计于2015年9月完成并投入试运营；
项目网站已开通；更新了项目网站内容，并对项目网站进行了维护；
组织召开了项目启动会议，工作会议、采购、项目管理及财务管理培训会议、“城市交通缓堵减排论坛”等。参加会议及培训的人数累计达550人；
编制了2014年出国(境）团组计划并组织实施，出国（境）人数共计66人次；
编制了2015年出国(境）团组计划及会议安排计划。
6.项目协调顺畅是项目成功的保证
1） 三个项目实施单位
按照《赠款协议》，三个项目实施单位，承担9个专题的研究。部项目办积极推进三个实施单位项目的执行进度。项目启动会议于2013年10月28日在北京举行。三个项目实施单位授权代表分别与交通运输部签署了全球环境基金“缓解大城市拥堵 减少碳排放项目”执行协议。项目办组织项目实施单位与世界银行多次讨论其工作计划，包括工作大纲、实施进度、人员安排及预算等。世界银行于2014年4月30日批准了三个项目实施单位的工作计划。项目办于2014年10月30、31日、11月3日分别组织召开了开题报告评审会议，对三个项目实施单位的开题报告初稿进行了评审，三个项目实施单位按照评审专家及世界银行的意见对开题报告初稿进行了修改，修改后的开题报告已获项目执行机构及世界银行批准。
2） 三个试点城市
根据项目总体安排，部项目办协助苏州、成都、哈尔滨三个试点城市项目办完成制定工作计划、采购计划及任务大纲的修订工作、编制项目管理及财务管理手册。为提高试点城市项目办相关人员执行项目的能力，项目办于2014年6月16-20日在北京举办项目采购、项目管理及财务培训班，对相关人员进行理论结合案例培训，并对试点城市负责执行的项目进行协调，努力实现项目预期目标。
7.精细化财务管理
部项目办依据国家及世界银行的相关法律法规，编制了财务管理手册，严控项目费用支出，做到财务管理精细化。全球环境基金赠款提取的前提条件：
符合项目采购计划；
财政部收到提款签字人已签字的提款申请表。
全球环境基金赠款的支付必须符合以下原则：
必须用于赠款中规定的项目用途；
必须用于实际已经发生的费用，或经世界银行同意的即将发生的其它费用（预付款）；
采购必须按照《世界银行借款人以及世界银行作为实施机构使用咨询专家的指南》进行。
与支付有关的主要规定：
全球环境基金赠款报账：项目办财务人员根据咨询专家聘用合同及根据任务大纲完成的工作量，编制工资表，由项目办主任签字后发放薪酬。项目日常费用报销须由项目办财务专家、项目办主任及分管处室审核后报交通运输部综合规划司分管司领导核签，并经交通运输部办公厅财务处财务再次审核后报销，以确保专款专用；
交通运输部综合规划司、办公厅财务处应严格按照规定的类别和支付比例报账；
提款申请方式：
偿还支付申请：是指受赠人垫付项目执行过程中发生的货物、培训、考察、会议及小额咨询服务等费用后，向财政部提交提款申请并回补已垫资金；
直接支付申请：是指在购买商品或劳务、以及聘请咨询专家的时候，通过财政部直接将款项支付给合同商、咨询机构或咨询专家；
提款报账的证明文件：
所有的提款报账，应提交提款签字人签字的三份提款申请书原件，摘要表或费用报表及有关证明文件。提款申请书应注明详细的付款指示。提款申请书、摘要表及费用报表以中文形式报送；
所有在《协议》中规定需要世界银行前审的采购和咨询服务，必须严格按照世界银行规定的采购和聘请专家的程序办理。最终合同应在签订后报送世界银行项目经理，所有的提款报账也应在确认世界银行收到合同后才能进行。此类合同的报账，应提交世界银行对采购或聘请咨询专家的“不反对意见通知”，并在申请书上注明日期；
以美元支付咨询费，由财政部从专用账户上直接支付给咨询公司或咨询专家个人；以上提款报账均需提交世界银行批准的采购计划；
单笔支付金额在20万美元以下，采用费用报表（SOE）方式报账的货物、国内外咨询等，将采购计划、原始票据、合同等有关单据凭证提交部项目办，由部项目办及分管处室审核后报交通运输部综合规划司分管司领导核签，并经交通运输部办公厅财务处财务审核后报销，以确保专款专用；
国外考察、培训费用的支付，团组出发前应向部项目办提交一份出国任务批件、出国经费申请表、考察培训大纲、日程安排、邀请函和政审件，以提取出国费用。 团组回国后应于15日内向部项目办及主管部门提交纸质版及电子版考察或培训报告。
国内调研费用的支付，调研开始前应提交一份费用预算、调研计划（调研计划应包括调研目的、内容、要求、时间、地点和参加人员），调研结束后应于7日内向部项目办及主管部门提交纸质版及电子版调研报告。
研讨会及培训费用的支付，应提交会议通知（包括会议日程、时间、地点、预计参会人数及费用预算）、参会人员签到表、费用决算及会议纪要。
全球环境基金项目赠款资金管理、报账流程图：
该项目总预算为11，418万美元，其中全球环境基金赠款1，818万美元，配套资金9，600万美元。由交通运输部、苏州、成都、哈尔滨市人民政府负责实施。
交通运输部负责的项目总预算为1，301万美元， 其中全球环境基金赠款818万美元，人力及实物配套483万美元。项目办按照财政部、世界银行的相关要求，及时向有关部门报送财务报告及相关材料。2014年半年度未经审计的财务报告于2014年8月15日报送项目执行机构，项目执行机构批准后，项目办于2014年8月20日报送世界银行。2014年度未经审计的财务报告于2015年1月31日报送项目执行机构，2015年2月12日报送世界银行。
截止2015年2月28日，累计完成全球环境基金赠款折合人民币9,422,595.31元，占赠款总额的比例为18.83%。
8.项目管理
按照《赠款协议》的要求及工作计划，部项目办开展了日常项目管理的各项工作。部项目办严格执行《赠款协议》、《项目协议》、《项目管理手册》、《财务管理手册》及《采购计划》的各项内容及规定，做好项目采购、项目跟踪及管理、财务管理、协调三个项目实施单位及三个试点城市开展项目管理的相关工作；加强能力建设，定期培训三个试点城市、项目办相关人员，组织召开相关会议，完成网站设计及维护工作，并对网站内容进行更新；及时向项目执行机构及相关部门汇报项目执行进展情况，与世界银行及相关机构保持良好的沟通和合作。
项目进展顺利，执行情况良好。
全球环境基金“缓解大城市拥堵 减少碳排放项目”
2015年工作计划
