面向“十四五”的城市发展与治理

党的十八大以来，中央先后召开城镇化工作会议、城市工作会议,明确了城镇化和城市工作的基本思路。“十三五”时期，各地积极开展实践和探索，许多城市的规模、影响力和治理水平上了一个大台阶，城市发展在国家发展全局中的引领作用日益突出。在这个过程中，各方面对城镇化和城市工作的认识不断深化，形成了一些新的共识。

看待城市发展，要从全局视野着眼。一个城市的发展，需要跳出城市本身，在大的布局中寻找机会。过去，区域问题、城镇化和城市问题、生态问题似乎是各自独立的不同领域，经常是分开研究。近年来的一个大趋势是，中央强调要用系统论方法解决问题，越来越把这些问题放在一起统筹研究。我们在思考问题、谋划战略时也越来越认识到，区域问题和城乡问题是一个硬币的两面，互相关联、互相影响，最终是一体的。区域战略的实现，区域竞争力的提高，越来越需要通过做强中心城市和协调区域内城市布局来实现，而城市功能的优化、辐射带动作用的提升，则需要找准在区域战略中的定位。城乡发展不协调，区域也协调不了，反之亦然。同时，生态文明也已成为城市发展所需要考虑的根本要素之一，资源环境承载能力、生态保护红线、生态空间等成为城市发展必须面对的关键词。所以，“十四五”的城市工作，必须要有全局视野，找准每个城市在大格局的定位，统筹推进各个领域的工作。

看待城市发展，要时刻关注市民的新需求。新型城镇化工作的“新”字，体现在其核心任务是解决进城务工人员落户问题上，也就是从土地城镇化真正转换到人的城镇化上。同理，城市工作也要摒弃过去重建设轻服务的倾向，把工作中心真正落到以人为本的各项服务上来。而在我国发展的主要矛盾转化后，如何满足市民日益增长的美好生活需要，被赋予了许多新的内涵。如，城市创造就业的空间形态和功能多样化了，由此带来职住格局的变化，也对传统的城市规划理念提出了全新的要求；群众休闲游憩的需求增加了，方式多样了，既要求增加城市绿色空间、游乐场所，更需要让城市变得新奇起来；互联网发展使公共服务便利化的基本条件成熟了，城市治理需要更多借助新的技术手段，但也会带来数据管理和隐私保护的难题；还有很多城市的建设正处在一个新旧更替的阶段，存量问题正在凸显，等等。这些新的课题，都需要改变城市工作的层次和方式，更加细致、更有针对性地开展工作。

看待城市发展，要更加注重空间问题。“十四五”规划总体上属于发展规划。近年来，发展规划编制部门逐渐认识到空间布局的重要性，开始向空间领域延伸；而空间规划编制部门也意识到不能单纯就空间规划空间，也必须更多着眼于对经济社会发展趋势的把握，这样规划之间出现了相互融合的趋势。在这样的背景下，中央坚持“一张蓝图干到底”，大力推进“多规合一”，通过机构改革等，在制度层面打好了统筹的基础，国土空间规划体系也正在构建之中。各地在编制“十四五”规划的过程中，需要更加重视空间布局，使发展的各项任务更好地在空间落地，这也是增强规划实效性的重要途径。在这个过程中，需要进行一些探索，如已经规划的空间功能如何作为“十四五”规划重大产业和项目布局的依据，“十四五”规划如何对未来空间发展提出指引，以及城市的内部空间如何优化等。

看待城市发展，要紧跟数字化方向。建设智慧城市已成为城市发展的历史潮流，城市治理越来越依赖高技术手段。大数据将成为城市发展的战略资源，成为政府、企业各项决策的重要基础；云计算平台将成为城市重要基础设施，在生产生活中发挥更大的作用；基于深度学习的人工智能可精准预测各种问题的演变趋势，并在城市治理中实现更多替代；物联网将推动万物互联，使城市内越来越多的智能设备更好地为人们服务；移动互联网将成为获取信息的第一渠道，并成为公共服务的第一窗口。这些技术的运用和聚合，使得在虚拟空间“克隆”一个数字城市成为可能，从而使构建“数字孪生城市”成为一个热议的话题。城市建设和治理的各项工作都有了虚拟映像，可以先在虚拟的城市中得到模拟仿真和分析验证，从而对实质的运行管理提供更加科学的基础。这将加大提升城市的智慧化水平，带来城市管理和服务的颠覆性创新。

看待城市发展，要与经济形势密切结合。中央提出要加快构建高质量发展的动力系统，要求增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力。在当前复杂的国际环境下，在疫情带来的不确定形势下，各个城市都应该主动在“六稳”“六保”上承担责任、有所作为。单纯从GDP增长看，今年上半年城市位次发生一些变化，有的新经济和消费拉动力较强的城市表现亮眼。面向现代化的产业升级、民生发展、基础设施建设等，更需要城市发挥引领作用。创新主要是在城市落地，保就业主要是保城市的就业，防风险主要是防城市的风险。要破解当前经济工作的难题，越来越需要通过做大城市服务业、做强产业园区、做活消费市场来创造就业岗位、活跃实体经济、促进消费。在“十四五”的发展中，要构建“双循环”的发展格局，城市是主战场，各地政府都要有担当、有作为，切实探索出高质量发展的有效路径。

二、增强城市的综合吸引力

“十四五”的城市工作，要抓住主要矛盾。城市发展的前景，最终取决于城市的综合吸引力。在中央城镇化工作会议上，总书记提出“望得见山、看得见水、记得住乡愁”，引起强烈反响和点赞，这就是一种贴近居民的亲切视角。而我们要实现现代化的城市治理，首先城市管理者思考问题就需要更多从这样的微观视角着眼，眼中既要见楼，更要见人，既要增强硬实力，更要提升软实力。只有更多从居住在城市里的人的角度来看城市，而不是光从图纸和沙盘的角度来看，城市工作才能真正立体化地加以推进。“十四五”时期，可在以下方面开拓思路，进行一些探索：

一是打造“无门槛城市”。“1亿人落户”是“十三五”规划确定的重要目标，在“十四五”规划中，预计还将提出相应的指标。中央把抓好已经在城镇就业的农业转移人口的落户工作作为城镇化最重点的任务，除极个别特大城市外，其他各类城市都要要全面放开放宽落户条件。各地在过去几年的执行中还是存在一些问题的，有的有顾虑、意愿不强，有的打擦边球、进展滞后，更多的只盯着学历，把精力用在所谓“抢人才”上。城市要健康发展，必须有健康的人力资源结构。随着人口增长的放缓，劳动年龄人口已经连续八年累计减少4000万，预计在不久的将来，很多城市都会深切感受到全面缺人的烦恼。从“抢人才”到“抢人”，需要一个思想认识上的过渡。谁先认识到这一点，谁率先转变思路，谁愿意更多地接纳新市民，谁就有可能在下一步的发展中占据主动。

二是打造“包容城市”。城市要吸引人，就需要表现出人文关怀。根据国家统计局的监测，目前农民工在城市感觉到有归属感的平均为40%左右，城市越大，归属感越低，在大城市有归属感的不到20%。因此，光让人在城市落户还不够，特别是对那些新来到城市的人和即将迈出校园进入城市的人，要给他们相应的关怀，予以就业的指导和帮助，要让他们有归属感，感受到没有歧视，手续便利，能尽快踏实下来，愿意在这座城市工作和生活。对外也是如此，文明城市最大的内涵是要有文明的市民，而文明最主要的表现就是友好。现在各方评价一个地方值不值得去旅游，很大程度是看当地的氛围如何，能善待游客的城市也一定会得到游客的回报。而且不止是旅游，只要足够开放包容，商业机会也会到来，企业会愿意来谈合作。这就需要通过细致入微的社区和企业工作，充分宣传、展示城市的包容性。

三是打造“复合城市”。“十四五”时期的产业发展，要顺应分工精细化、业态创新化的趋势，还要注重生活性服务业和生产性服务业融合的趋势，特别是新经济的发展，无论在形态上还是链条上，都会与过去的截然不同，这就要求城市工作作出相应的调整。过去说产城融合，更多是开发区与商业区、居住区在空间意义上的接近，是一个1.0版，今后要着力打造2.0版的“新产城融合”模式，真正实现“产在城中”，使城区本身变成一个个创新创造的综合体。要从商业活动的规律出发，捕捉商业活动的轨迹、人的轨迹，通过这些轨迹的变化认识城市的成长性。城市功能区要进一步划细，对创新创业空间要有前瞻性的规划，对白领们关注和青睐的事物要有充分的认识，配套建设要符合新经济成长的规律。城市的经济工作要创造就业，更重要的是创造有前景的就业机会。要通过新经济的联动效应，使各类创新活动更加活跃，让人们看到城市能够创造什么样的机会，一座充满机会的城市才是令人向往的。

四是打造“灵感城市”。新经济的源头是创新，现在各个城市都很重视创新，有的城市依托高校和科研院所，有的城市依托产业和企业，各有特点，政府也出台了许多鼓励创新的政策举措。“十四五”发展的一个重要趋势，就是科技和产业的融合会更加紧密，如何以产业链带动创新链，将是需要重点规划的内容。有基础科研条件的城市，要更加重视科研氛围的营造，要有意识地规划一些创新的角落，给科研人员足够的思考空间和独立的创造空间。城市支持高校建设，不光是提供好的硬件，更要在体制机制上下功夫。抢夺科技领军人才是可以理解的，但不能只是挂个名，如何给科技人才更多的发挥空间、带动本地科研队伍成长，则需要看谁的政策更好，更有利于让各种灵感迸发。在引进科研人才时，要有预见地引进一批30岁以下的青年学者，培养本地区科技领域的“潜力股”。

五是打造“个性城市”。城市的特色是城市的生命，它和人一样是多元化、个性化的。“十四五”规划在指导思想和发展目标上，需要对城市的特色进行研究和概括。各个城市要做到，让大家一想到自己的城市，脑海里会条件反射地出现一些关键词，这些关键词就是城市的主题和特色。在部署具体任务时，就要围绕这些去打造城市的品牌、强化城市的印象，而不是完全的正态分布，千城一面、刻板僵化。特别要重视引入城市设计的理念，规划只是画出点和线是不够的，光讲究对称也是不够的，城市规划本身就要注意曲线之美，留出挥洒的空间，要有意境而不是过于直白。还要看到，城市的文艺气息，很大程度上决定了城市的品味和韵味，一座没有文艺范的城市，对年轻人的吸引力会大大减弱。城市里要有一些可以让文艺青年打卡的去处，可以留下独一无二的照片和回忆，如果足够红火，形成“网红效应”，对城市发展的意义是不可估量的。城市建设还要注意细节，一个转角，一个屋檐，甚至一盏路灯都要在不经意间体现城市的品味。

六是打造“无缝城市”。市民的新需求，很多都需要对城市基础设施、居住和产业发展的布局等作出调整和优化，使各项服务之间能够更好地无缝衔接，这才是真正的宜居标准。以交通为例，既要优先考虑以提高通行流畅度为目标，但更重要的是通过缩短通勤距离，以空间结构的优化缓解交通压力。智慧城市首先就要看智慧交通，这就要求围绕居民出行要进行更加精细化的设计，通过疏通城市的毛细血管，给主干道分流。也要从大的通行效率上着眼反思一些措施，比如有的城市在主要环线上设置专用的公交通道，早晚高峰限制通行，看似方便了公共交通，实际是一种效率的损失。再如直接面向市民的服务，社区不光是提供居住一个功能，应该像真正的家园，成为居民休闲、娱乐、健身、康养的基地。因此，公共服务要下沉，能在社区解决的就不要上升到街道，能在街道解决的就不要上升到区市。医疗领域的双向就诊说了多年，但效果并不好，社区医院不能只是打针一个用途，还要发挥更大的作用，这就要在机制上做一些创新的设计。

七是打造“优雅城市”。近年来各地对生态环境的重视前所未有，我们的城市正在逐渐变得漂亮起来。但绿色城市、生态城市、园林城市、美丽城市的建设，不是种点花草、上点绿色就够了，更重要的是通过优美环境的打造，提升城市的整体气质。这就要有城市既要薄施粉黛，也要清雅可人。城市的生态文明建设也要引入山水林田湖草是一个生命共同体的理念，对污染要综合治理、系统修复。在条件允许的情况下，各地要尽可能建设一个或若干个城市“绿心”，在这方面要舍得把市中心的地留出来，有足够的面积供市民享受绿色。同时，要注意引入古人关于园林设计建设的一些理念，让城市的景观变得更加自然而不做作、更加和谐而不突兀。

八是打造“安全城市”。城市安全问题在疫情背景下被赋予特殊重要的意义，既要保持城市的繁华，又要打好疫情防控持久战，更加考验城市管理者的智慧。从总体安全观出发，还要综合考虑多方面的因素，如，产业链供应链不稳定，会影响城市的经济安全，有的城市还会面临金融领域的风险；互联网条件下社会需求的日益多元化，带来了日益复杂的安全性难题；资源需求增长和环境约束加大，也会对城市承载能力带来持续压力等。在这样的背景下，一方面要继续让城市的街道更加安全，可以通过培育一些不夜街、深夜食堂，让市民享受安全的生活氛围；另一方面也要构建网络化、体系化的城市安全工作机制，主要是增强隐患排查、监测预警和应急管理能力等。

三、建设现代化的城市治理体系

党的十九届四中全会明确了城市治理现代化的方向，“十四五”时期，要围绕为现代化国家治理奠定坚实基础，全方位推进城市治理体系和治理能力建设。

一是要梳理治理难题。不同的城市所处的发展阶段不同、发展程度不同，面临的问题也不同。特别是大城市和中小城市、城市群内部城市和外沿城市之间，经济和人口的流动呈现两极化的趋势，带来不同的考验。这就需要对本地区面临的问题进行实事求是的调研、梳理和讨论，在尊重规律的基础上，因地制宜地锁定本地区“十四五”需要重点解决的难题，提出有针对性的任务举措。

二是要聚焦高质量发展。“十四五”时期，要继续以高质量发展为主题，以供给侧结构性改革为主线，提升城市各项工作的水平，重点是做好经济和民生两篇大文章。高质量发展的推进要依靠重大改革的落地，近期中央出台的多项重大改革举措都涉及城市发展，需要各地认真探索和实践，如农村集体经营性建设用地入市、盘活存量建设用地、建立基本公共服务与常住人口挂钩机制等。

三是要建设城市智脑。城市管理运营中心的集成，就是一个智慧化的城市大脑。“十四五”时期，要基于时空数据绘制知识图谱，将整个城市的大数据整合在系统性的平台上，通过城市智脑的自我学习和进化，逐渐培育起智慧城市的神经系统，更清晰地判断城市经济社会发展的趋势，更好地进行风险感知和识别。在推进智能化治理的过程中，要充分发挥市场特别是创新企业的作用，探索城市治理的新PPP模式。

四是要强化空间治理。“十四五”规划将进一步强调空间治理的理念，要按照“一张蓝图干到底”的重要思想，在城市层面加强规划协同，高度重视空间格局优化，推进空间功能布局更加合理，城乡社区布局更加协调。要划小划细空间治理单元，完善国土空间的开发和管控举措，实行差异化的绩效评价导向，使广大干部能更有针对性地做好城市治理的落地工作。

五是要增强与市民互动。要从推进城市治理多元化出发，明晰治理事权，把握好多目标的平衡。要推动治理中心下移，以社区为依托，因时因地因事设定议题，让市民更多参与城市事务的讨论和决策，推进治理主体多元化和协商民主，寻找城市发展的最大公约数。在新的形势下，尤其要注意做好微观舆论引导工作，通过细致的沟通化解矛盾，增强各方对城市工作的认同感。