城市交通从管理到治理的转变，战略、规划、政策等问题的广泛社会参与成为必不可少的环节。城市交通治理强调政府、利益相关者和社会组织的共同参与，但是由于观察角度、立场和社会角色的不同，对问题的理解也存在很大差异，讨论往往演变成为争论，很难达到形成共识的目的。不可否认这背后存在利益诉求的差异，但是参与者缺乏共同“语义”，由此造成的沟通和理解障碍，也是阻碍“求同存异”的原因之一。
为了在不同背景的讨论者之间建立针对城市交通战略、规划和政策的沟通语义，首先需要区分城市交通问题的层次结构：城市交通问题的顶层是资源配置问题，即所谓在土地、空间资源建设资金等分配中协调人居环境与交通出行活动的关系，以及不同阶层和群体的差异化利益诉求；城市交通问题的底层是运行组织和管理协调，即在顶层设计所决定的空间网络资源约束前提下，通过服务引导、政策调控、管理控制等手段，保障交通系统的正常运行，以及协调不同社会群体的使用诉求。在顶层与底层之间还存在若干中间层问题，例如决定道路网络结构与布局等与规划和设计相关的问题层次等。
现实中，许多讨论者往往模糊了问题的层次差异。例如，谈到交通方式应该尊重个体的选择自由时，往往隐含的诉求是增加对于某种交通方式（例如小汽车）的资源配置（可以理解为提供更多道路和停车泊位）。模糊上层问题所产生的约束，回避城市总体空间资源在响应各种需求中可能出现的比例结构失衡和产生的负面效应，会造成下层问题讨论陷入歧义。
城市交通的层次化问题结构是一种客观存在的现实，下层问题受制于上层问题。在我国特大和大城市人口密度条件下，交通用地（包括道路、停车等）占城市整体用地的比例很难超过20%（我们需要相当比例的土地用于人居环境建设）。这意味着道路供给是存在上限的，当然车辆的容量也就有了天花板。城市中具体个体出行选择是一种需要占用公共资源（道路空间、公交车辆空间等）的行为，在有限容量的交通网络中个体选择行为是相互影响的。在不扩大道路空间资源的情况下，当大量居民个体力图选择占用空间资源较大的交通方式时，必然产生交通拥堵。为了保障系统的正常运行，在有限公共资源约束下，城市交通系统的运行组织管理必须面对效率、公平和自由等几方面的关系协调，由此产生了各种交通需求管控。换句话说，交通需求管理等对策是在有限资源约束下不得已为之的办法，且是与提高已有资源使用效率相互协同。
不同制度框架下，交通需求管控的方式存在很大的差异。例如经常有讨论者谈到国外的一些大城市并不控制小汽车使用，这实际上是一种误解。在土地私有体制下，许多城市采用的控车手段是必须拥有停车位才允许购车，或者限制停车位供给等。至于哪一种更好则要看具体情况。需要强调这里并非是说我们采用的近似粗暴的限购措施完全合理，而只是说绝大多数城市很难允许小汽车不加限制地使用。
交通战略与政策是根据当前的资源条件和技术能力做出的，不允许依据存在相当大不确定性的“可能”而随意决策。伴随未来的技术发展，战略和政策必然会做出适当调整甚至根本性改变，但这是在发展态势得到确实验证之后。
正由于上述原因，我认为公交优先在当前阶段依然必须作为我们的国策。但这不意味着应该将公交与小汽车的使用完全对立起来。需要承认小汽车交通在城市中有其一定的存在合理性，不能采用将小汽车赶尽杀绝的策略。因此，我始终认为公交优先并非公交唯一，正确的战略应是“公交优先+X”！
未来的社会将会发生很多质的变化，交通系统的不断创新非常重要，这当然包括公交系统的创新服务。这方面的技术可能性肯定是存在的，关键在于创新主体的缺位和创新动力机制的缺失。不解决这个瓶颈，技术上的方案只能停留在纸面。这是一个在推进公交优先战略必须解决的问题。
总而言之，交通问题之所以“难”，就在于它的复杂性。问题的层次结构是交通复杂性的一种特点。混淆层次关系，往往会使讨论进入没有结果的死循环，有如两条平行线，找不到共识的交点。
