辅助公交，精准化需求管理新时代上海公交都市战略不可或缺的选择

多年来，上海一直坚持强力发展公共交通，严格控制个体交通，以建设公交都市为目标，破解大城市交通困境。经过多年的持续努力，上海建成了全世界最大规模的地铁网络，小汽车拥有率也在国内同类城市中保持较低水平，无可否认，公交都市建设确实取得了可观的成绩。然而，市民对“最贵铁皮”的追捧与抱怨也反映了公共交通发展还远不能满足市民多样化的需求，政府鼓励公共交通的政策导向与市民对更个性化多样化服务追求之张力还需予以舒缓。打造多元化公共交通体系，注重全面协调地发展轨道交通、快速公交、常规公交系统，并不断创新提供兼具个性化和集约化的创新公共交通服务方式，提升公交吸引力和出行比例，应是上海当下建设公交都市必须采取的策略。

　　辅助公交正是兼具个性化和集约化，并具有相比个体交通更高效率的创新交通模式，是多元化公交体系的重要组成部分。辅助公交形式多样，能满足多种类型的出行需求。同样重要的是，发展辅助公交还可增强政府控制个体交通政策的合理性与正当性。经过多年的公交发展，公交服务已可较好服务被动出行者（没有能力转向个体交通的中低收入群体和老龄人），但对于选择出行者而言（对于有选择能力的中高收入群体，既包括已有私人小汽车但仍对公共交通保持开放，也包括有能力但还没有私人小汽车的潜在人群），具有更高服务水平的辅助公交体系至关重要，可以说，辅助公交是提升公共交通竞争力的重要举措。公交不仅是基础服务，不只是无奈的依靠，也可以是高品质的服务，是市民主动的选择。然而，这一重要的公共交通方式长期以来无论在交通战略、规划、法规、投资及实施方面都没有得到应有的重视。公交都市发展策略应该涵盖更积极的公共交通发展引导政策，持续大力发展多元化公共交通体系以引导有选择能力的选择出行者对公共交通保持开放并向公共交通方式转换。

　　近几年来，越来越多的决策者、专业人员和市民意识到辅助公交对于公交服务多元化及提升公共交通竞争力的重要性，一些丰富多样的辅助公交服务方式已陆续得以实施，并取得了良好的效果，如为通勤服务的定制公交、为机场高铁疏解客流的机场和高铁专线辅助公交等。

　　辅助公交其运营组织模式区别于常规公交，可采用固定、非固定、固定与非固定相结合的车站、线路和时刻表，是可根据客流需求灵活组织或量身定制的一种集约化交通服务方式。其服务特征侧重于细分出行需求，通常可分为：一是从服务品质上细分，能为乘客提供紧密结合需求、有座及近似门到门的高品质便捷公交服务；二是从社会公平性角度出发，辅助公交侧重为特殊人群（老人，残疾人等人群）必需的出行需求提供公共交通服务；三是从支撑和弥补常规公交出发，辅助公交侧重于提供更灵活和高标准的接驳服务；四是从公益性角度考虑，辅助公交侧重于为政府政策性扶持区域提供专项的便捷公共交通服务。

　　从运营模式划分，辅助公交包括定制公交、辅助公交专线、专项辅助公交、接驳辅助公交、需求响应公交等多种形式。通过采用比常规公交更灵活的运营计划满足特定目标群体个性化的出行需求，既具有个体机动化服务方式的灵活性，又具备常规公交集约化的优点，以在相同时间段内汇集相同出行点、相同出行品质要求出行需求为总体目标，出行费用（除政府公益性指定服务外）往往高于常规公交，但低于出租车及私人驾车出行，辅助公交具有“低能耗、低污染、低财政负担、低土地占用、相对较低的个人出行成本、高服务品质和高效”的特征。

　　辅助公交这一称谓是相对轨道交通、快速公交和常规公交这样的主要公共交通模式而言的，它更适合服务较小规模的客流，采用积少成多的思路，是公共交通体系非常重要的组成部分。辅助公交发展滞后将使得个体机动化出行缺乏高品质集约化出行替代方式。随着社会经济的发展，宏观上公交都市的战略与微观上市民的高品质多元化服务需求的紧张关系将难以缓和，“外牌车”、出租车（网约车）等需求将不断增长，公交都市战略的民意基础会不断遭到削弱。制度必有坚实的民意基础，方能长久。从国内已有实践来看，已实施的辅助公交项目，其客源往往高达60%是从个体机动化出行转化而来，从这个意义来说，辅助公交确实是新时期公交都市战略的必然要求。

　　中国已经是世界互联网大国，也是移动互联网应用的强国，智能手机的广泛普及、移动支付应用的深入渗透，使得过去难以实施或者成本极高的运营方式有了新的可能。辅助公交需求的时空分布更加分散，需求规模也要小一些，更重要的是，相比常规公交，辅助公交更加需要运营计划与众多出行者的契合，运营计划（包括运营时间与上落客点的空间设置）更加动态，运载工具（车辆）的选择也更加多元，包括从7座的小型商务车到40座以上的大巴。显然，从技术角度看，常规公交运营是相对静态的，辅助公交的运营更具有挑战性。移动互联网、移动支付、车联网、大数据等技术的成熟与广泛应用使得辅助公交的运营在技术上不再困难，在经济上也可持续。从横向上看，中国由于人口众多，信息技术应用得相对领先，在世界范围内，上海等中国特大城市也最有潜能发展好辅助公交。从交通领域的实践看，网约车、共享单车、共享汽车（分时租赁）等新型交通方式的快速发展也预示了辅助公交的良好发展前景和技术上的可行性，更重要的是，为辅助公交的发展完成了一次广泛的市民教育。

　　公共交通由于其服务的基础性、公共性和普遍性的特征，在世界范围内，传统公共交通都实行特许经营，并在服务价格、运营线路、运载工具（车辆）、运营计划等方面进行了严格的管制，以确保市民能获得低价、公平的普遍服务，并通过特许经营与价格管制，以交叉补贴的形式使得公共交通能在空间（市域）与时间（全天候）上服务更加均衡。然而，毋庸讳言，这些全方位的管制却也困住了传统公交企业的手脚，创新服务长期难以发展，既有技术上的因素，制度上的困境也不无关系。辅助公交是对传统公交的补充，是对个性化需求的满足，政府没有直接提供服务的必要。当前要大力发展辅助公交，就必须破除这些制度上的羁绊，对辅助公交放松管制，特别是服务产品的定价、运营线路与计划的设置、车辆的选择等，由企业通过市场的力量来组织资源、满足需求。因民之所利而利之，是惠而不费的好事。当然，辅助公交的发展政府也不能缺位，必要的安全监管与消费者保护仍然是监管部门的职责。更重要的是，当前辅助公交的发展仍然是在“打擦边球”，并没有法律上的合法身份，在适当的时机，上海应该通过完善或制定地方法律法规来确定政府、企业等各方面的责任与义务，使得辅助公交的发展得到法律的保障与规范。

　　虽然定制公交在上海曾经有过多次尝试，目前在一些新区也有小规模的应用，然而在公交都市的整体策略中还不成规模。上海是一座国际性交通枢纽城市，围绕二大机场及高铁车站开展的专项辅助公交还有极大的潜力，针对高铁枢纽辅助公交服务目前还处于空白，这次春运期间，广州为疏解春运夜间客流，采用了高铁站专项辅助公交整合出租汽车接驳，取得了良好的效果。此外，需求响应型的辅助公交，由于需要投入研发资金，开发调度应用程序，因此在国内外还未完全起步，上海作为创新型的城市也应该积极鼓励和支持这类服务的研发及应用。

　　国际大都市打造公交都市的成功经验无不包含量身定制适合本地实际的城市规划、城市公共交通政策、绿色交通发展政策以及交通需求管理政策。通过几代人的财富积累及努力，上海公交都市的建设成绩辉煌，随着新一轮城市总体规划的颁布及实施，各类绿色交通出行方式将会得到更大的支持，打造多元化的公共交通系统，特别是大力发展辅助公交，将能够确保上海公交都市的发展更上一层楼。“周虽旧邦，其命维新”，公共交通也必将焕发出新的生命力。

　　交通需求管理从广义上说是指通过交通政策的导向作用，促进交通参与者改变出行方式，以减少个体机动车的拥有和使用。从狭义上说是指为削减特别是高峰期间一人乘车的小汽车通勤交通量或是其他时间段个体机动化出行而采取的综合性交通政策。

　　从出行阶段划分交通需求管理举措，在出行产生阶段，尽量减少出行的产生，具体策略包括大力提倡电话会议，利用互联网等通信形式，以现代通讯手段代替面对面的会议或部分工作；研究既能保证正常的社会经济活动，又产生较少交通出行的土地利用模式，并在城市规划中加以应用。 在出行分布阶段，通过对城市土地利用类型的分布加以控制，通过改变某些活动的地点，从而使得出行由交通拥挤的终点向非拥挤终点转移。在出行方式选择阶段，通过对某些交通方式实施刺激或抑制政策，将出行方式由低集约化向高集约化转化，具体措施有汽车合乘；限制私人小汽车进入市区，改善换乘设施，促使出行者向集约化的公交体系转移。从路径选择的阶段看，对策主要是从空间与时间上分散个体机动化交通。

　　然而受交通政策和技术手段等影响，上海采用机动车牌照拍卖的方法，这种交通需求管理举措只是控制个体机动车拥有增长的速度，机动车拥有总量还在逐年增加，而机动车使用频次并没有妥善的需求管理举措来限制，更谈不上用交通需求管理举措来促使出行者放弃个体机动化的使用，因此道路系统上机动化交通量越来越大，而道路建设则增长缓慢，这种供求关系的不平衡，在相当长的时期内不会有根本改变。因此，交通需求管理作为打造公交都市的重要战略举措，上海应该实施精准化的交通需求管理策略，把侧重点由控制机动车拥有的增长速度，逐步改变为“双降策略”，逐步降低机动车拥有总数，逐步降低个体机动化使用的里程和频次。

　　上海公交都市的发展战略应该研究从拍卖车辆牌照逐步过渡到行驶里程的拍卖及转让机制，现代车辆控制技术已能够很好地掌握车辆出行时间及行驶轨迹，因此精准化交通需求管理举措，应该细化到对车辆行驶的时空管理。现有牌照拥有者每年可分配得到一定数额的行驶里程配额，牌照拥有者的车辆行驶在不同区域、不同时间段内扣除的里程数不同，如在高峰期间的核心区域，城市高架道路上，扣除高于标准里程倍数的配额里程。非高峰时期及在市中心的外围，则不扣除任何配额里程。牌照拥有者可以通过拍卖机制转让配额里程余额，不经常使用车辆的牌照拥有者，少用或不用小汽车出行能够获得正向激励，这种里程配额及回报机制，可以起到鼓励减少个体机动化出行的目的。对于那些常在高峰期拥堵区域采用个体小汽车出行的人群， 也会有反向激励通过经济杠杆来鼓励这些人群放弃个体机动化出行，鼓励转向公共交通或其他绿色交通方式。

　　对于在上海市域范围内众多的外地牌照车辆，也必须购买行驶里程方可在特定的时间段内及区域内行驶， 这种机制设计要比现有的牌照拍卖及管理机制公平。 此外，上海机动车牌照拍卖机制并没有像新加坡牌照拍卖机制那样具有退出机制，因此现在牌照机制中存在的弊病是一旦拥有，可无限制使用，牌照管理机制存在“多用多赚”的不合理原则。因此建议上海相关部门应该尽快启动研究这类精准化交通需求管理举措的必要性及可行性。

　　国际大都市打造公交都市成功经验的共性为量身定制适合本地实际的城市规划、城市公共交通政策、绿色交通发展政策以及交通需求管理政策。上海通过几代人的财富积累及努力，上海公交都市的建设成绩辉煌，随着新一轮城市总体规划的颁布及实施，力推各类绿色交通出行方式，打造多元化的公共交通系统，以及实施创新的精准化交通需求管理举措，能够确保上海公交都市的发展更上一层楼。