交通运输部在《交通运输“十二五”发展规划》[1]中提出在“十二五”期间开展“公交都市”建设示范工程。截至“十二五”末，在37个城市进行了“公交都市”建设工作。“公交都市”创建城市拥有公共汽电车运营车辆28万标台，占全国总量的45%;开通城市轨道交通线路99条、运营线路长度3034km，分别占全国总量的94%和95%;公交专用车道长度达5052km，占全国总量的59%;年客运量375亿人次，占全国总量的49%。“公交都市”示范工程已成为推进落实公交优先发展战略的重要抓手[2]。
本文回顾并总结我国“公交都市”建设经验与成就，分析了我国公共交通行业当前面临的发展形势，提出了我国公共交通行业在体制机制、法规建设、服务提升、管理效能、科技创新、监管机制等方面的发展方向。
一、公交都市”建设成就
经过近5年的发展，我国“公交都市”建设稳步推进，在城市公交发展组织保障能力、基础设施服务能力、出行服务质量、创新发展能力和城市绿色出行体系等方面均有长足发展，显著增强了公共交通行业服务民生和促进城市经济社会发展的能力。
1.1发展组织保障能力得到显著提升
“公交都市”创建工作的推进，进一步深化了政府及各部门对公交优先发展的认识，逐步由“部门行为”向“政府行为”转变。各城市普遍建立了政府牵头、各部门协作的联合工作机制，每年分解任务，加强督办考核，确保工作落到实处，城市公交发展管理机制更加完善;围绕公交优先发展理念，加强城市公交法规制度和政策体系建设，城市公交发展顶层设计加快;部分城市整合发展改革、住房城乡建设、交通管理等部门涉及交通的相关职责，建立了“一城一交”的管理体制，综合交通管理水平得到提升，大交通体制改革逐步推进。
1.2城市公交基础设施及设备日趋完善
截至2016年底，全国已有28个城市开通运营城市轨道交通线路，城市轨道交通发展迅速;众多城市快速公交线路已成网运营，快速公交建设继续加快;各城市在重要路段、重点时段积极施划公交专用道，加快落实公交路权优先，公交专用道建设逐步完善;城市公交场站建设投入力度加大，多数城市实现公共汽电车进场率100%，公交场站建设稳步推进;截至2015年底，全国公共汽电车总数为56.2万辆。其中新能源公交车辆8.7万，同比增长137%;空调车占比62%，同比增长17%，车辆装备条件明显提升，公交出行的舒适性得到进一步提升。
1.3出行服务质量稳步提升
2015年，全国共新增3800多条公共汽电车运营线路。北京、上海等城市实现行政区域内公交全覆盖。江苏省全面推进“镇村公交”，率先将“行有所乘”纳入基本公共服务体系。青岛市出台了全城公交专项规划，推进城乡居民公交服务均等化，公共交通服务广度和深度进一步提升。各地依托公交智能化示范工程，加强运营数据监测，优化调度管理，提升服务精细化水平。城市自主开发出行服务APP或百度地图、高德地图等导航软件接入当地实时公交信息，更加方便了公众出行。全国交通一卡通互联互通工作正全力推进，已初步实现95个城市互联互通，预计到2017年将有超过100个城市实现全国互联互通，城市公交服务更加精细化。各地积极探索定制公交、商务巴士、社区巴士等特色公交服务，逐步形成了多层次、差异化的服务体系，公交服务更加多元化。
1.4城市公交创新发展能力持续增强
各地积极推动以“公共交通为导向”的城市开发模式，以轨道交通站点、公交枢纽场站为中心，加快城市组团的紧凑型开发，坚持“公交引领城市”的发展理念逐步得到认同;各地主动探索、积极推进公交行业体制改革，研究制定改革方案，逐步改变经营者数量多、结构复杂、线路重合严重等问题，公交运营管理体制得到完善;公交场站土地综合开发、政府购买公交服务一揽子政策、公交政策亏损精准补贴、老年综合津贴制度等措施在实践中创新发展，扶持公交发展的政策实现新突破;鼓励公交企业在坚持主业的同时适度发展副业，提升“造血”和抗风险能力，如鼓励支持公交企业借助自身优势在天然气、汽柴油等能源销售和场站物业综合开发等方面延伸产业链，企业积极探索公交多元化发展。
1.5城市交通绿色出行体系得到推进
各地加快新能源公交车辆的推广应用，特别是在国家层面针对新能源公交车建立专项运营补贴，为新能源车辆的发展注入了强大动力。2015年，全国新增及更换10万辆公交车中，新能源公交车占比达65%。同时，积极引导公众绿色出行，结合城市自身特点，探索发展城市公共自行车，加快步行道等慢行系统建设。
二、城市公共交通发展面临的新要求
公共交通是城市交通中的重要组成部分，对优化城市空间布局、推动城市经济社会发展起着重要作用。《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》[3]进一步明确了我国社会经济发展战略及目标，对我国城市公共交通行业发展也提出了新的要求。
2.1城市公交的保障能力提升的要求
据测算，“十三五”末全国城市公交年出行总量将达1200亿人次左右，年均增速约6%，持续的需求对城市公交持续提升保障能力提出了更高要求。近年来，我国城市公交体系有了长足发展，但与整体经济社会发展及公众出行需求相比，城市公交发展仍处于滞后的局面尚没有彻底改变。因此，客观形势要求我们全面落实城市公交优先发展战略，加快提升城市公交保障能力，努力推动形成综合协调、运转高效、衔接顺畅的城市公交优先发展新格局。
2.2持续推动公交引领城市发展的要求
“十三五”是新型城镇化建设的加速时期，《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》[4]明确指出，“常住人口城镇化率达到60%左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户”。未来一段时期，我国每年由农村向城市转移的人口将达到1500万人左右，城市发展将由“外延扩张式”向“内涵提升式”转变。为适应新型城镇化建设需要，城市交通在新型城镇化建设进程中应该准确定位，做好城市公交前端规划，避免末端补救。应该将以往城市交通作为配套设施被动适应需求，向主动引领转变城市空间发展格局。加大研究力度，探索城市公交导向发展模式，建立城市公共交通与城市协同发展机制，主动引导城市空间布局。
2.3加快提升城市公交服务品质的要求
随着社会经济的不断发展，社会公众的消费理念、消费内容和消费层次不断升级，人民群众的出行结构、出行需求和出行方式发生深刻变化，对城市公共交通的便捷程度、出行的舒适程度以及安全保障水平等服务品质要求不断提高。要进一步加强供给侧结构性改革，“减少无效和低端供给，扩大有效和中高端供给，增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率”[5]，就是要优化公共交通供给结构，提高公交出行服务质量和效率，提升服务针对性和精准性。
2.4构建绿色低碳交通体系，努力推动城市交通节能减排的要求
随着城镇化、机动化进程的加快，城市规模急剧拉大，居民出行需求迅速增长，日益严峻的大气污染状况和日趋常态化的城市交通拥堵，已成为城市发展过程中普遍面临的“城市病”。我国城市面临的主要问题有人口总量大、居住密度高、土地资源匮乏、私人小汽增长速度快等，空气治理压力和城市交通承载能力面临严峻挑战。城市交通必须提升绿色低碳发展能力，充分发挥公共交通的主体作用，大力发展低碳、高效、大容量的公共交通系统。
2.5发挥城市公交的引领作用，稳步推进城乡交通运输一体化的要求
《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》[3]作出了推动城乡协调发展的部署要求。交通运输部联合国家发展改革委、财政部、国务院扶贫办等11个部委印发《关于稳步推进城乡交通运输一体化提升公共服务水平的指导意见》[6]，强调因地制宜将城市公共交通服务延伸覆盖至农村区域，提升基本公共服务能力和水平。城市公交是公众出行的基本及主要方式，需要发挥以城带乡的作用，统筹城乡、区域之间客运协调发展，带动城乡客运资源融合和服务衔接，不断提高公交服务的广度和深度，稳步推进城乡交通运输一体化，让城乡居民共享交通改革发展成果。
三、城市公共交通行业的发展方向
经过“公交都市”的创建，各地在城市交通设施建设的硬件方面取得了快速发展，但在行业治理体系和治理能力建设软实力方面，存在政府与市场边界不清、法规标准建设滞后、信息化治理手段不足、社会公众参与度低等突出问题，还存在行业服务质量不高，公交吸引力不强，比较优势未能充分发挥，行业可持续发展机制不健全等问题，这均提出了公共交通发展新要求。全面推进“公交都市”建设，加快实现城市交通治理体系和治理能力现代化是我国公共交通行业未来发展的着力方向。
3.1深化公交体制机制改革，提升城市交通协同化发展能力
3.1.1深化公交管理体制改革
坚持“大交通、大服务”理念，在积极推进“一城一交”管理模式的基础上，完善跨部门综合协调机制，推动建立规划、建设、运营、管理一体化的城市公交管理体制。积极探索城市群、都市圈等跨区域的一体化协调管理模式。
3.1.2深化公交企业改革
以充分发挥市场机制作用，提高城市公交服务效率和能力为目标，按照“规模经营、适度竞争”原则，适度整合城市公交经营主体，探索实践公交企业市场化改革模式。
3.1.3深化城市公交运行机制改革
建立政府购买城市公交服务的制度，综合考虑社会可承受能力、公共财政能力、运营成本、企业可持续发展等要素，构建公交成本票价制度及其动态调节机制。积极推动相关部门出台城市公交土地综合利用政策，落实公共交通用地综合开发策略，节约集约利用城市公交用地，加强综合开发利用。
3.1.4完善城市公交人才培养机制
建立平等公开和竞争择优的制度环境，加强城市公交管理队伍和规划设计专业队伍的建设与培养。加强公共交通从业人员职业化教育，构建城市公交驾驶员、城市轨道交通从业人员订单式培养机制，扩大公共交通专业化从业队伍，适应城市公交发展的需要。
3.2加强法规标准体系建设，提升城市交通法制化治理能力
以法治思维、法治方式引领和推动城市交通发展。
3.2.1健全城市交通法规规章体系
一方面，积极推动出台相关条例规章，为城市公交规划、建设、运营、管理、安全和政策扶持等提供法制保障。另一方面，加强指导地方公交立法工作，鼓励各地积极制定出台符合立法权限、符合当地实际的城市公交法规和规章。
3.2.2健全城市交通标准规范体系
主动适应行业发展需要，重点围绕城市公交、出租汽车、城市轨道交通等关键领域，加快推进城市客运行业急需标准的制修订工作，充分发挥标准对市场主体的规范和调节作用，为行业治理体系和治理能力现代化提供有力支撑。
3.3推进供给侧结构性改革，提升多元化公交服务能力
努力提供具有针对性、精准性和灵活性的城市公共交通服务供给，满足公众多样化、个性化和多层次的出行需求，提升城市公交吸引力和竞争力，优化城市交通出行结构。
3.3.1扩大公交服务广度和深度，提升出行便利性
科学地规划、调整城市公交线网，强化不同公共交通方式的融合与衔接，扩大覆盖范围。
3.3.2加快建设城市公交快速通勤系统，提升出行快捷性
加快城市轨道交通和快速公交(BRT)建设。推进都市圈、主要城市群构建以城际轨道交通为主骨架的快速通勤系统，推动公交专用道连续成网。
3.3.3优化运力配置和换乘环境，提升出行舒适性
加大城市公交运力投放，加强运营调度管理，合理提高发车频率。着力提高公交车辆装备的现代化程度，积极推广应用无障碍化设施。加强市内公交与城市对外运输方式全方位衔接，提升城市公交集疏运效能和换乘便利性。
3.3.4积极稳妥推进出租汽车行业改革，实现行业的稳定发展
充分发挥城市政府对出租汽车管理的主体作用，加强省级交通运输部门的督促指导，因地制宜研究制定规范网约车发展和推进巡游车转型升级的衔接措施和方案，确保政策尽早落地。
3.3.5加快完善多元化交通服务网络，满足公众出行的多样性需求
丰富和优化城市公交服务模式，鼓励开行大站快车、区间车等多种运营组织形式，积极发展商务班车、定制公交、社区公交、旅游专线等多种服务。
3.3.6打造慢行交通系统，积极引导绿色出行
加强步行、自行车交通规划和建设，合理调控个体机动车出行需求。
3.4加快科技创新成果应用，提升城市公共交通智能化运行能力
3.4.1深化城市公交智能化应用系统建设
依托城市公交智能化应用示范工程，加快部、省、市联动的城市公交数据资源交换体系与机制建设，实现对“公交都市”建设发展水平的定期评价。
3.4.2推进“互联网+城市公交”发展
主动适应“互联网+”融合发展的新趋势，充分利用移动互联网技术加强对城市交通运行的状态监测、分析和预判。
3.4.3加快推进城市交通大数据共享与分析
建设全面、可感知的城市公交大数据采集体系，坚持用数据说话、用数据管理、用数据创新，推进城市公交信息资源的深度开发和综合利用，加强数据共享，充分利用大数据技术加强对城市交通运行状况的监测、分析和预判，引导公众便捷、智能出行。
3.5强化部门联动共治，提高城市公共交通安全保障能力
3.5.1切实保障城市轨道交通运营安全
随着新型城镇化和机动化进程的加快，各个城市对轨道交通的需求逐步加大。由于发展速度快、历史经验少、运行环境复杂、安全风险高，城市轨道交通面临的安全运营压力巨大，急需城市轨道交通行业从业人员队伍建设。
3.5.2切实保障城市公共汽电车客运安全
为切实解决公交司机工作强度高、工作压力大、超负荷工作等实际问题，应提高从业人员待遇。为防止恐怖袭击、极端事件等在城市公共交通行业发生，应会同有关部门共同加强城市公共汽电车安全防范。
3.5.3密切关注新能源车辆安全问题
从各地新能源公交车运营情况来看，目前在电池、电控和电路等方面还存在一定的安全隐患，需要及时组织排查，重点对2014年前投入运营的新能源公交车辆进行排查，并要高度重视新能源公交车在雨天、积水区域的运营状况，确保运营安全。
3.6全面构建社会治理体系，提升城市公共交通立体化监管能力
3.6.1推进公众参与治理
完善相关制度和保障措施，拓宽公众参与渠道，在城市公共交通治理的全过程中，广泛听取各方意见，积极支持中介组织参与治理，充分调动各方面的积极性、主动性和创造性，齐心协力推动城市公共交通发展。
3.6.2合理引导社会预期
各个城市的公共交通发展阶段、发展水平不一，问题也各不相同。在改革推进过程中，需要加强舆论宣传，引导公众更加理性看待城市公共交通发展的规律，积极支持城市政府在市场导向与公共治理中找到平衡点。
3.6.3加强社会沟通
要适应互联网技术的迅猛发展和信息传播方式的深刻变革，以及社会公众对政府工作知情、参与和监督意识不断增强的新局面，切实加强信息发布和政策解读，对公众关注问题及时有效回应，取得社会公众的理解和支持。
3.6.4充分发挥行业协会等社会组织作用
积极发挥行业协会的桥梁纽带和支撑作用，加强协会服务和监管能力，完善行业自律机制，为行业科学决策和相关工作提供良好支撑。
4结束语
实施公共交通优先发展战略，全面推进“公交都市”创建，努力实现城市交通治理体系和治理能力现代化，使命光荣、责任重大、意义深远。在新的历史起点上，提供优质的城市公共交通服务，便利群众出行，将对经济社会发展起到重要的支撑作用，也将为全面建成小康社会和实现中华民族伟大复兴的中国梦做出应有的贡献。
本文作者：交通运输部副部长 刘小明
文章来源：本文首发于《交通工程》杂志2017年第一期
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