文/未来城市研究员邱斐 编辑/杨中旭
近几年，网约车这一新生事物在中国迅速发展壮大，一定程度上，甚至改变了城市居民的出行习惯。2016年“十一”长假过后，京沪等大城市相继出台网约车管理实施细则征求意见稿，表面看来较为严苛的规定，出乎社会各界意料，引发广泛热议。作为出租汽车行业资深研究者，著名城市交通专家徐康明接受了“未来城市”的专访，详解了网约车及整个出租车行业的治理逻辑。
未来城市：地方网约车新规意见稿出炉之后，未来城市连续发表了数篇文章，从稀缺资源付费的经济学原理角度，阐释了一二线城市公交为主、出租和网约车为辅的公交都市思路（详见微信公众号：caijingtod），您是否认同？
徐康明：完全认同。一二线城市出行结构中，公交出行应占绝对多数比重，也就是说，出租车和网约车只是补充出行工具。如你们的文章所说，调结构才是牛鼻子。
未来城市：地方网约车新规意见稿，将网约车定位为高端出行服务，是基于怎样的考虑？市场经济条件下，难道不应该由市场定价吗？
徐康明：目前很多关于网约车的讨论，都没有弄清楚网约车、整个出租车行业以及城市出行服务行业的特性。
传统出租车是在街上巡游，先讲一讲巡游车的价格机制。在充分竞争领域，价格由供需双方决定，但巡游车的经营特性有所不同，价格管制由此而生。
从乘客角度看，出租汽车行业很容易产生时间和空间上的供需不匹配，乘客很难在马路上较为充分地讨价还价。试想，你决定去某地，几乎无法在马路上货比三家，在面对即时需求的时候，消费者由于无法承受时间成本，议价能力很弱，黑车因此可以坐地起价。也就是说，乘客天然处于较为不利的地位。如果不是提前预约，乘客对乘车的随机需求，在技术上很难使供需匹配。
有鉴于此，政府就需要对消费者权益进行保护，施行价格管制，不论偏僻与否，同城范围内，起步价一致，每公里价格一致。同时，政府还要求出租车担负起普遍服务义务，不能因为天气、区域或年龄而拒绝服务，这意味着巡游车具备了准公共服务属性，失去了自由定价和择客的权利。由此可见，巡游车的价格，并非完全由供需决定。
未来城市：时间空间上的差异，使“打车难”是一种结构上的客观存在，那么，增加出租车数量以平抑需求，是市场经济的基本法则，政府为何又要控制出租车数量？
徐康明：刚才已经谈到，巡游车承担了准公共服务义务，也就是说，出租车是特许经营行业。任何从事特许经营行业的人，都需要养家糊口，应允许其有合理的利润。原则上，特许经营行业只能有微利。以出租车为例，你见过哪个司机因为开出租而暴富的？
在价格被管控的前提下，如果行业的运力规模不加管控，从业人员很难获得养家糊口的收入。一旦出现供大于求，出租车“揽活难”的情况就会加重，造成出租车行驶里程和空驶率增加。营收困难的背景下，司机就会突破监管，涨价、挑客、短途拒载、“绕远”以及服务品质降低等种种出租车陋习会越来越严重。
由于出租汽车运输能力不可储备，经营场所架在轮子上、可移动，同时还有随机消费、供给时空限制的特性，使这一行业不容易淘汰服务质量不佳的从业人员，因此必须对整体的运力规模有管控，否则从业人员在无法自由定价、运力过剩的情况下，无法养家糊口。
另外，大部分网约车司机并非兼职，而是全职。对网约车司机而言，如果准入标准过低，运力过剩之后，从业人员也难以赚钱。需要注意的是，网约车平台公司的营收模式是“平台抽水”，有一单服务就有一笔收入，平台是旱涝保收的，因而其更追求规模的不断扩张，但这会增加从业人员的经营困难，深圳和广州已爆发了多起网约车司机“维权”事件，那些“以租代售”司机由于营收下降，根本付不起“承包金”。
目前这还是局部事件，如果网约车准入标准过低，今后不仅网约车从业人员营收无法保障，也会影响到巡游出租汽车的从业人员，最后会威胁整个行业的稳定，现在有些争论完全忽视了这一行业特征。
各种机制都有利弊。进行价格、数量管控，就会出现“打车难”问题。如果放开管控，放任出租车行业发展，则会摧毁整个客运体系，危害更大，所以，出租车行业要运力规模适当。
未来城市：地方网约车新规征求意见稿中，对网约车车辆、车主等信息进行了较为严格的筛查和管理，引起很大争议，这是否合适？
徐康明：这还是行业特征方面的问题。
质量管控是出租车行业监管非常重要的环节，它包含了车辆尺寸、检修更新以及司机资质等各种要求，形成所谓的安全前置防范机制。在物品运输行业，可以简化前置机制，以此减少成本。即便发生损坏，产生索赔，只要赔付低于前置成本，运输公司依然会选择简化前置机制。但人员运输行业涉及到一个个活生生的人，很多伤害一旦造成，即使用经济手段，也不能挽回不可逆伤害。如果企业因为赔付成本低于防范成本，选择忽视或简化安全前置机制，那就违背了企业最基本的道德准则。因此，质量管控不可或缺。
巡游车的安全监管机制一直得到严格执行，针对网约车的监管则几乎是空白。由于缺乏政府监管，部分网约车平台采取了宁可付赔付成本也要扩张规模的策略，导致许多原本可以避免的安全伤亡事故的发生，甚至出现了由于对驾驶员筛选不规范而导致的重大刑事案件，乘客权益受到严重侵害。
在网约车发展初期，一些专家建议，让子弹先飞，不要过多限制新生事物。当下，他们又呼吁新人新办法，老人老办法。这其实上是忽略了出租车行业是人员运输行业，对乘客权益的保障尤为重要这一准则，不能继续以牺牲乘客人身安全为代价而一味追求企业的高估值。
未来城市：成都此次政策较为宽松，引得一片叫好声，成都的“宽宏大量”是否跟您刚提到的控制规模有冲突？
徐康明：成都等城市网约车准入门槛过低，这符合“一城一策”的原则。需要提醒的是，这些城市可能将出现出租车行业“揽活难”的情况，从业人员的收入得不到保障，增加了行业发展的不稳定因素。
由于网约车的普及，2015年下半年以来，国内一些城市已经逐步出现了“揽活难”的状况，许多城市的出租汽车企业及从业者已遭遇营收下降，有些城市的下降幅度甚至超过30%。
此外，这些城市都在大力发展轨道交通，今后几年会陆续建成通车，将大规模地吸引搭乘出租车出行的人群转乘公共交通。网约车无序发展的这两年，是全球油价较低的两年，油价不可能长期在如此低位徘徊，今后几年，如果油价上涨，也会进一步倒逼出租车出行次数减少。
出租车行业特征是进入容易退出难，如果行业出现“揽活难”，谁退出？如何退出？退出的过程中从业人员和社会代价将会如何？纵观世界各地和国内行业发展，这个过程将会十分痛苦，矛盾也会十分复杂，那些叫好的声音未必会承担后果，这些城市的政策是以牺牲从业人员的利益和未来行业的稳步发展为代价的。
未来城市：那么，未来出租车行业治理的总体思路是什么？
徐康明：深化出租车行业改革，传统企业不能太顽固，有些网约车企业不能太任性。当今有一股思潮，认为政府管控很少能做对事，依赖市场机制很少会做错事，这是有失偏颇的。在充分竞争领域，市场化程度可能越高越好，但在出租汽车这一具有特许经营特征的服务行业，因其准公共服务特性，不能照搬市场竞争规则。如果把出租车市场全面放开，取消巡游车和网约车该有的管控，那就完全背离了行业的特征。国际上许多城市吃过这方面的亏，国内有些城市在上世纪90年代也是如此。
此次多地出台的网约车管理实施细则征求意见稿，基本上贯彻了优先发展公共交通，有序发展出租汽车，网约车与巡游出租汽车形成差异化的发展格局，以满足乘客的多元化需求。因人口密度不同，特大城市和大城市最终应形成巡游车为主，网约车为辅的格局，而中小城市可以根据当地具体情况选择发展以网约车为主导或巡游车为主导的出租汽车服务体系。
这次深化出租汽车改革，是要确保巡游车和网约车的融合发展，让两种业态发挥各自的优势。既不能用监管壁垒来扼杀网约车，也不能让资本壁垒来消灭巡游车。因此没有像部分国家和城市对网约车实行“一禁了之”，而是采用了“分类分层”的监管机制，即让两种业态错位发展，巡游车继续实行价格管控和数量管控，让其继续作为一项重要的公共服务。而网约车定价可比巡游出租汽车高出一定的比例，作为巡游出租汽车的补充，最终形成错位经营。这是根据当今出租汽车市场的现状提出的一套明智的监管思路。
未来城市：有不少网约车司机不解，既然“网约车合法化”，为何交警和运营稽查部门还要稽查网约车？网约车现在算是合法吗？
徐康明：“网约车合法了”其实是一种误解。多部委于2016年7月28日发布的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，并不意味着所有目前在运营的网约车都合法化了，而是为网约车有序发展、有法可依，发展合法合规的网约车提供了法律保障。同时，对钻法律空子、从事非法网约车运营的行为也有了处罚依据。
