违法停车处罚权划分的背后,既有执法利益的分配,也涉及城市综合执法与部门专业执法的交叉,因此推行起来并不容易
由住建部牵头起草的《城市管理执法办法(征求意见稿)》(以下简称《办法》),日前面向社会公开征求意见。备受关注的是,《办法》拟将“交通管理方面在城市道路上违法停放机动车辆的行政处罚权”纳入城管执法范围。如果最终通过,意味着目前各地不一的城市道路违法停车执法权将统一由城管行使。
城市发展的节奏,将原有部门执法的体制弊病暴露出来,推进现代城市综合执法体制改革将是大势所趋。早在2002年,国务院把城市非机动车道违法停车的执法权划归城管执法局,但这种执法权划分并没有上升为明确的法律规定,实践中各地的做法也不一样,有些城市公安交管部门没有让出非机动车道上违法停车的行政处罚权。《办法》拟将城市道路上的违法停车纳入统一的城市管理执法范围,符合综合执法改革的趋势,有助于实现对城市道路乱停乱放的综合治理,从整体上提升现代城市管理水平。
然而,也要看到,违法停车处罚权划分的背后,既有执法利益的分配,也涉及城市综合执法与部门专业执法的交叉,因此推行起来并不容易。在我国,城市综合执法还是一个改革中的新事物,其中面临的一个难题在于综合执法权与部门专业执法权如何恰切划分。以城市道路违法停车为例,执法权的划分除了能带来罚款利益之外,还涉及交管部门和城管部门之间职权分配。有人认为,《办法》中的城市道路是指非机动车道,据此城市中的机动车道违法停车依然由交管部门行使；但也有法学专家认为,应将机动车道、非机动车道违法停车执法权全部划给城管执法部门,这才能算是综合执法改革的进步。不难看出,立法对违法停车执法权的划分,尤其是具体的执法范围和权限切割,还需要进一步厘定。
立法上不仅存在综合执法职权与部门专业职权的交叉,而且更面临许多法规冲突的障碍。无论是道路交通安全法、《道路交通安全法实施条例》,还是各地出台的地方性法规,对违法停车的执法权设定都是遵循传统部门职权思路,即主要由交管部门负责。例如《陕西省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》第89条规定:“违反机动车停放或者临时停车规定,驾驶人不在现场或者虽在现场但拒绝立即驶离的,由县级以上公安机关交通管理部门处一百元罚款,并可以将机动车拖移至不妨碍交通的地点或者公安机关交通管理部门指定的地点停放。”住建部的《办法》只是一个部门规章,其层级低于法律法规。将交管部门的权限划归城管部门,可能与一些法律法规相冲突,单靠一部部门规章是很难完成部门间的执法权划分任务的。
与立法上的捉襟见肘相比,现实中城管执法的规范化建设更有待进一步提升,方能适应履行执法权的需要。近年来,全国范围内城管执法过程中的纠纷甚至暴力对抗事件屡屡引发舆论高度关注,“临时工”执法现象及随后舍卒保帅的处置方式也多遭诟病。倘若不能从根本上重塑城管执法队伍,形成规范化、程序化、法治化的城管执法体系,人们就很难放心将违法停车的处罚权交给城管部门。毕竟有前车之鉴,缺乏高素质的执法队伍和严格公正文明规范的执法机制保障,谁能确保处罚违法停车不会变成“唐僧肉”,加剧趋利性执法的不良动机呢?
综上,将城市道路违法停车执法权统一交给城管部门,体现出执法权配置从条块分割的部门化向综合化发展趋势,也是我国行政执法体制改革的重要内容。但是也要看到,由城管部门统一行使违法停车执法权,还面临立法和执行上的两大问题。这种划分不仅涉及不同部门的职权分配,而且关系到综合执法与专业执法领域上的权限交叉,关系广大公众的切身利益和城市管理的现代化水平,因此需要更高层次的立法推进,以及更成熟规范完善的城管执法队伍和执法机制做保障。
不宜操之过急
理顺城管执法体制,加强城市管理综合执法机构建设既是现实所需,更有长远意义。但目前不宜本着“城管是个筐,什么都能装”的思想盲目地要求其包揽一切。行使违法停车的处罚权,可以在部分地区先行试点后总结优缺点并加以论证,或者以立法形式明确城管执法主体地位,授予城管对违法停车的先行处置权即拖离现场,排除妨害。这样才能让城管更像城管,以执法的专业性、权威性来维护公共场所的井然有序。
