治理城市交通拥堵是世界性的难题。为了攻克这一难题，北京市先是不断扩大并完善路网，而后又对机动车辆发展和上路通行采取各种限制性措施，与此同时，大力推进“公交都市”建设，并辅以其他城市治理手段。然而，治理成效并不明显。最近一段时间，征收交通拥堵费又被提上议事日程，一经公布，便受到各方热议。这种治堵方案是否可靠有效？除此之外，还有没有更好的出路？解题治堵，可交易电子通行权机制或可为选择。本期特别邀请香港科技大学土木与环境工程系讲座教授杨海和上海交通大学中美物流研究院副研究员王晓蕾分享相关研究成果。
基于经验的治堵逻辑不一定可靠
城市交通拥堵问题，现象在交通，本质在城市。过分的限制性措施不仅有违公平，也不能根本上消除刚性的机动车增长和出行需求。基于经验的治堵逻辑往往并不靠谱，我们不妨先梳理分析一下北京走过的治堵历程。
2008年奥运会期间，北京市政府为了紧急应对严重的交通拥堵和空气污染问题，采取了单双号限行措施控制机动车出行。由于在短期内取得了理想效果，这项措施而后被修改为周一至周五限行两个尾号，并常态化执行。可是限行两年后，北京的机动车保有量激增至450万辆，城区道路的平均车速已回到限行前的每小时23.2公里，市民每天平均上下班在路上消耗40分钟。这不仅没能遏制人们购买第一辆车的冲动，反而刺激了有车族购买第二辆、第三辆车来应对限行。2008年限行前北京日增汽车1000辆，而2010年日增汽车已达到1900辆，限行的效果被迅速增长的机动车数量消化殆尽。原本限行特有的道路使用权分配的公平性因此随着消失，沦为有利于富人群体的管制措施。而在节假日等非限行的日子里，这些车辆集体出行，使得路网承受前所未有的压力。
事实上，道路限行措施并非中国首创。早在上世纪90年代，墨西哥城、圣地亚哥等城市就曾尝试过这种方法，但之后又停止了。因为他们发现，一旦限行措施被作为长期的交通管制策略，会刺激第二辆车的购买，且那些车通常是老旧的二手车，对环境的污染更加严重。
为了应对小汽车数量猛增的局面，北京市自2011年起执行“以无偿摇号方式每月分配2万个车牌，并在早晚高峰期间禁止外地车辆进入五环以内”的方案。实施5年多来，北京的车牌摇号政策一定程度上减缓了交通恶化的速度，为发展公共交通赢得了时间，但最终无法改变交通日益拥堵的局面。特别是最近一年来，一些打着共享经济旗号的网约车平台的出现，在给出行者提供更多选择的同时，也使得私家车的上路时间大大延长，使本就不堪重负的道路雪上加霜。
于是在2016年上半年，开征拥堵费的方案再次被提及。北京市环保局和北京市交通委员会等部门明确表示，已经初步制定交通拥堵收费政策方案和技术方案，目前正处于进一步深入研究和论证阶段。征收交通拥堵费，本质上是一种针对交通需求管理的经济手段，目的是利用价格机制来诱导居民出行的模式和路径选择，达到缓解城市交通拥堵的目的。在科研领域，对交通拥堵费的认识和研究已接近百年。研究人员普遍认为这是缓解拥堵最有效率的手段，因为它不仅直接影响出行需求，还影响人们的道路选择，对拥堵的控制更为精准。
可是在现实中，交通拥堵费的应用却非常有限，仅仅局限于新加坡、伦敦、斯德哥尔摩和米兰等少数几个城市。为什么会这样？拥堵费的收取常常被认为是各种机动车相关税收之后的另一种额外税收，增加中产阶级的负担，并迫使较低收入群体放弃机动车出行，只有富人能从拥堵缓解所节约的出行时间中受益，因此，具有不公平性。甚至大部分非小汽车拥有者都反对拥堵费的开征，因为这提高了他们未来买车、用车的门槛。此外，一旦开征拥堵费，就意味政府要从百姓的口袋里掏钱，纵使政府的出发点是为了治堵，面对公众认为收费实为变相增加财政收入的质疑，也是百口莫辩。这些原因造成了这一措施在世界范围内鲜被采用。
向车收费不如调配路权
鉴于道路限行、车辆限购和拥堵收费存在的问题，我们提出了一种全新的治堵措施——可交易电子通行权机制。在这种机制下，政府以月为单位，在每个月月初给每位纳税人免费发放公开数额的电子通行权。出行者必须使用这些电子通行权才可以在划定区域内驾驶机动车。通过类似道路电子收费系统的道路与车内装置，机动车在不同时段驶过不同路段会被扣取不同数目的电子通行权。而这些电子通行权可在政府的官方电子通行权交易平台上免费自由交易，价格由市场供需决定，政府监管市场但不参与买卖。
可交易电子通行权机制的建立，政府首先需要进行深入调研，基于路网结构和承受能力，确定合理的发放总量以及不同路段扣取的通行权数量，并向市民事先公开。根据这些信息，市民可根据持有的电子通行权数量，自行决定出行方式和出行路径。当出行需求超过路网承受能力时，政府发放给每位用户的电子通行权数额将不足以满足其出行需求。在这种情况下，如果用户想要继续频繁地在高峰期使用机动车，就必须在交易平台上花钱购买通行权。而放弃使用机动车或者避开高峰期，就可以在市场上出卖通行权得到补偿。只要价格可观，必然诱使一部分用户出卖通行权给有强烈需求的用户。购买通行权的机动车用户花了钱但是享受到了畅通的交通状况，节约了出行时间；出卖通行权的用户主动放弃了部分权利，但是得到了即时补贴。故这是一项“劫富济贫”的措施。而政府在整个机制中，并不参与通行权的买卖，可有效避免公众对于政府治堵决心的质疑。
在治堵效果方面，通过合理控制最初发放的电子通行权总量，高峰期路面行驶的车辆数目能被刚性地控制在一个范围内。通过科学设计不同路段扣取的通行权数量，可以起到分流疏导作用。比如，对某一原本拥堵的主干道收取较高额度的通行权，就能够使一部分车辆放弃出行、避开高峰期出行或者转而使用其他道路。但是在这种机制中，这部分转变出行模式的用户可以把节约下来的通行权用以出卖，得到经济上的补偿。倘若采用交通拥堵收费策略，那么随着经济社会发展，拥堵每过一段时间都会重新上演。因为原有的收费标准无法继续有效抑制出行需求。而可交易通行权机制则没有这样的缺陷，政府通过控制发放电子通行权的总量，就能刚性地控制路面上的机动车总量。
在可交易电子通行权机制下，过去的限行、限购措施也不再必要。以纳税人而非机动车为单位的通行权发放，使得车辆的持有状况与通行权数量无关。车子想买就可以买，不再需要去拼那0.15%的车牌中签率。有了车也不用像现在这样允许开时就猛开，不能开时就是有天大的事也得停着。用户可以灵活地根据自己的需求自由地安排车辆使用。但是每个人都将学会有节制地使用通行权。私家车载客运营这样的事也将受到限制，但是顺风车这样真正节约道路资源的模式会得到进一步发展。
当然，这样的机制还存在一些需要解决的具体问题。比如，由于可交易电子通行权仅发放给本市的纳税人，那么对于外来进城的车辆如何处理？对此，这里我们提供两种可行的方案供探讨：一是对于外来车辆，可采用差异化的拥堵收费政策；二是要求他们在进城前或出城后24小时内从交易平台上购买好通行权。如果是后者，那么政府在制定通行权发放总量的时候，就应将外来车辆进城的需求纳入计算。无论是用哪种方案，外来车辆在城内行驶所需要的车内计费设备都可以在进城的高速公路收费站发放或归还。
如何发放才能保证公平？基于移动互联网数据的应用，建议根据用户工作地与生活地的信息来设计分配机制，保证大部分的用户出行成本不会增加。在缺少这些信息的情况下，政府也可采取所有纳税人平分的方案，尽管这可能导致远郊的居民（通常收入较低）支出大于市中心的居民，但在拥堵收费下也会存在同样问题。而可交易通行权机制中政府对通行权的免费发放，可一定程度上减少远郊居民的出行负担。
由于通行权允许交易，有可能出现囤货居奇的中间商。如何防止这种投机行为？由于整个系统中通行权以电子形式流通，我们建议政府可将通行权发放至市民卡等与个人信息安全息息相关的账号，防止账号倒卖。同时，对每个账号的交易额设置上下限，或者对每个通行权只允许一次交易，也就是说用户在买入后只可自己使用，不能再转卖。
我们认为，可交易电子通行权机制，在利用经济杠杆这一有效的手段进行道路资源优化配置的同时，既兼顾了公平，又使政府摆脱了收费带来的公众质疑，更容易被公众接受。当然，与任何要求公众转变出行模式的治堵措施一样，这种机制的实施应该建立在完善的公共交通基础之上。
