交通信息化建设中的市场化模式研究与实践

　　张孜1，舒采焘2

（1.广州市交通委员会；2.广州交通信息化建设投资营运有限公司）

摘要：本文从市场化视角研究分析了交通信息化建设面临的资金、人才和技术以及用户多样性等问题。同时，通过对市场化投融资模式的分析，结合交通信息化行业特征，提出了交通信息化建设的三种模式政府主导模式、市场主导模式、政府引导和市场驱动模式及其适用性，并结合广州公交信息化系统、重点营运车辆安全监管平台、“行讯通”手机交通信息服务系统等信息系统建设市场化模式实践，初步探讨了我国交通信息化市场化模式应用范式和关键要素，为其他城市交通信息化发展提供借鉴。

关键词：交通信息化；市场化模式；投融资；实践

前言

　　随着经济的蓬勃发展，城市综合交通运输方式发展越来越快，各种交通方式间不断地交融、衔接，交通方式网络化和无缝接驳的趋势越来越明显、需求越来越强烈，城市交通流量逐年增长，综合管理各种交通方式难度越来越大，传统的管理方式已经不能与之相适应。建设以人为本、高效运行的信息化大交通体系，以信息化改造传统交通，加快实现交通现代化成为交通运输发展的必然趋势。有关研究结果表明，2009年至2011年中国交通行业信息化投资保持年均25%以上的速度增长，2011年中国交通行业信息化投资规模已达386.4亿元[1]。然而作为一项复杂系统工程，信息化大交通体系建设并非易事，涉及到资金筹措、人才技术、用户多样性等一系列难题。

市场化模式作为解决大型工程建设问题的一剂良药已得到国内外学者的高度关注和普遍认可，市场化模式的研究已经比较成熟，但是针对交通信息化领域的市场化模式研究则相对缺乏。目前仅有部分学者从投融资模式[2-3]、建设内容[4-6]、创新模式、产业投资[7]等方面研究了交通信息化发展模式，且多为综述性研究，实证研究和案例研究相对较少。因此，迫切需要从管理体制层面出发，以应用实践为依据，进一步深化交通信息化领域市场化模式研究。基于此，本文将全方位解读交通信息化建设中市场化模式的特点、适用性以及在广州的应用实践情况，以期丰富交通信息化建设理论，并为其他城市交通信息化发展提供借鉴。

一交通信息化建设中面临的难题

按照传统方式，交通信息化建设一般是由政府财政投资实现，但是现有财政资金投入难以满足信息化飞速发展的实际需求，加上信息化对技术和人才的高要求，政府必须引导社会力量投入交通信息化建设，形成有效的投资建设运营模式，从而有效解决交通信息化建设中面临的一系列问题。

（一）资金筹措

确保稳定、持续的资金投入是交通信息化建设成败的关键。目前交通信息化财政资金投入虽然逐年增长，但仍难以满足新形势下交通信息化发展的实际需求。同时在实际操作中，通过财政筹措交通信息化资金也有一定难度，包括审批程序、审批时间、实际资金规模等将影响项目进度。市场化模式能够在政府引导和利益驱动下，让社会资本参与到信息化项目建设和经营中来，能基本解决信息化项目建设的资金问题和项目运行期间的运营维护问题。

（二）技术和人才

交通信息化发展不仅受到市场驱动，也受到技术驱动。交通信息化专业程度较高、技术领域前沿，对专业技术要求很高，政府部门自身技术力量有限，因此，需要通过市场化模式广泛吸纳高新技术企业和人才，稳定人才队伍，保持技术先进性。

（三）用户多样性问题

交通信息化用户包括政府部门、各类交通企业以及普通市民等，种类众多，需求各异，并且随着时间推移在不断发生新的变化。以公交信息化建设为例，公交信息化系统既要满足行业监管要求，又要满足企业生产经营需求，还要满足公众信息服务需求，同时随着技术进步和系统完善，诸如辅助决策、客流分析、设备感知、电子路单等更高层次的需求被激发出来。因此，面对复杂的用户多样性问题，需要充分调动和发挥社会的广大力量，共同参与到交通信息化建设事业中来。

二信息化建设模式的相关理论基础

（一）市场化模式主要理论分析

交通运输系统作为服务于国家、城市或区域的基本的设施和系统，即城市基础设施的组成部分，已得到国内外专家的一致认同，而信息化作为提升交通运输系统效率的手段必然成为基础设施的范畴。在基础设施领域，我们还必须认真分析公共物品这一重要概念。根据经济学家萨缪尔森的观点，以消费中的竞争性和技术上的排他性为标准，人类社会中的所有经济物品可以划分为三类：纯公共物品、准公共物品和私人物品。[8]基于此，项目区分理论按照是否有收费机制（资金流入）及其投资价值回报机制，将项目区分为经营性、准经营性和非经营性项目，从而根据项目的属性决定项目的投资主体、管理模式、权益归属等。[9]项目区分理论的目的是将政府投资与社会投资分开，非经营性项目由政府投资建设，政府应做好规划、保证重点、量力而行、减少风险；经营性项目属于社会投资范畴，应将其真正推向市场，通过公开、公平、竞争的招投标方式运作。

图1基础设施或服务分类与运营

Fig.1TheClassificationandoperationofinfrastructureorservices

社会资本具体介入基础设施领域的研究已日趋成熟，大量的私营部门参与的市场化投融资方式被创造出来。从总体上看，私营部门参与城市基础设施投资的基本方式有三种:一是所有权（股权）参与，即通过将现有企业股份化改造，将部分或全部资产的所有权转移给私营部门；二是经营权参与，即通过签订各类承包经营合同，形成公共部门和私营部门共同担负某项服务的责任，如经营业绩协议、管理合同、服务合同等；三是私营部门通过项目融资、特许经营、融资租赁、资产证券化等创新投融资方式参与基础设施项目建设。[10]

随着社会资本参与基础设施建设和服务提供研究与实践的不断深入，项目融资（ProjectFinancing）和PPP（PrivatePublicPartnership）融资是近年来发展较快、应用范围较广、也比较有代表性的两种社会资本参与模式。项目融资是为针对特定项目而组建的项目公司安排的融资，贷款人在安排贷款时，以该项目公司的现金流量和经营收益作为偿还贷款的资金来源，以该项目公司的资产作为贷款的安全保障的融资方式。[11]项目融资经典模式包括BOT（建设－经营－转让）项目融资方式及其衍生出来的BOO（建设－经营－拥有）、BT（建设－转让）、BOOT（建设－经营－拥有－转让）、BTO（建设－转让－经营）等。PPP融资是指政府、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。通过这种合作形式，合作各方可以达到与其单独行动相比更为有利的结果。合作各方参与某个项目时，政府并不是把项目的责任全部转移给私人企业，而是要通过对项目的扶持，实现参与合作各方的利益，同时共同承担责任和融资风险。

项目融资和PPP融资对私营资本的补偿都是通过授权私营机构在规定的特许期内向项目的使用者收取费用，由此回收项目的投资、经营和维护等成本，并获得合理的回报，特许期满后项目将移交回政府（也有不移交的，如BOO)。但PPP的含义更为广泛，反映更为广义的公私合伙/合作关系。

（二）信息化建设模式主要类型

通过对市场化投融资模式的分析，结合交通信息化行业特征，本文认为交通信息化行业建设模式可以分为以下几类：

1.政府投资建设模式

政府投资建设模式是指政府全额投资建设的非经营性项目，整个项目的规划、设计、建设、验收和运维完全由政府部门主导和组

图2交通信息化建设政府投资模式

Fig.2Governmentinvestmentmodeintrafficinformationconstruction

2.市场主导模式

市场主导模式是指通过市场引导等手段，完全由社会投资建设、运营的经营性项目。整个项目的规划可以由政府来进行，也可以由有关企业自发进行，并通过各种方式，引导社会力量进行具体的设计、投资、建设和长期的运维和维护，投资者自负盈亏、自担风险。比较常见的有B2B，B2C等模式。

B2B（BusinesstoBusiness）运营模式主要适用于为企业用户提供增值服务（如提高企业管理效率的信息化系统）的项目，此类项目通常由项目投资方（一般为交通运输企业）与信息化专业公司合作，投资方出资，信息化专业公司具体承建，建设完成后移交给投资方，该模式相对简单，其特点在于所建信息系统主要面向企业用户。

图3交通信息化建设B2B模式

Fig.3B2Bmodelintrafficinformationconstruction

B2C（BusinesstoClient）运营模式主要适用于为个人用户提供定制的信息服务的项目，此类项目通常需要与有关运营商（例如通信运营商）进行合作。项目为个人用户提供信息服务，个人需向通信运营商支付一定的信息服务费，通信运营商再向项目建设单位转移支付部分信息服务费。

图4交通信息化建设B2C模式

Fig.4B2Cmodelintrafficinformationconstruction

3.政府引导、市场驱动模式

政府引导、市场驱动模式是指由政府引导、企业参与，政府引导社会资本，充分发挥市场机制的一种建设模式。从交通信息化实践情况来看，比较常见的有BOT、PPP等模式。[12]

BOT模式下，政府部门就某个交通信息化项目与项目公司签订特许权协议，授予签约方来承担信息化项目的投资、融资、建设、经营与维护，在协议规定的特许期限内，该企业向信息系统使用者（包括运输企业、个人用户以及其他政府部门）收取适当的费用，由此回收项目投资、建设、经营和维护成本并获取合理回报；政府部门则拥有对这一设施的监督权、调控权；特许期届满，签约方企业将该信息化系统无偿或有偿移交给政府部门（也有不移交的）。

图5交通信息化建设BOT模式

Fig.5BOTmodelintrafficinformationconstruction

PPP模式下私营部门的投资目标是寻求既能还贷又有投资回报的项目，公共部门的目标是通过引入私营部门，把市场竞争机制引入交通信息化建设中，更有效地提供公共服务；公共部门和私营部门共担项目的责任与融资风险，形成“双赢”或“多赢”的相互合作形式。该模式下公共合作伙伴（政府）可以对信息化的资金、规划、建设、营运、维修和资产剥离的整个过程进行参与，

图6交通信息化建设PPP模式运作思路

Fig.6OperationideasofPPPmodeinTrafficinformationconstruction

三交通信息化建设模式的特点和适用性分析

信息化建设模式类型多样，根据项目实际情况，有的放矢，选择符合项目特征的模式是项目成功实施和可持续经营的关键。

政府主导模式的交通信息化建设适合于由政府使用或公益类的，且不存在增值运营空间的项目。该类项目完全服务于政府管理或为公众提供服务，且基本不存在增值盈利空间。比较典型的有交通运政系统、交通辅助决策支持系统、交通电子政务系统等。

政府引导、市场驱动模式适合具有一定增值运营空间，并且投资数额较大，建设周期长的信息化项目。这类项目单靠财政投资难以短期筹集大规模的资金，同时又具备一定增值运营空间。在此情况下，一般前期由政府提供引导资金，培育市场，后期引入社会资本投资并进行市场化运作。该模式特点是项目经营性较强，技术成熟，具有良好的增值运营收益机制，并在政府引导和监管之下，能满足各类用户需要。交通信息化建设实践中许多项目都可以采取这种方式。如公交、出租车、停车场、危货运等行业信息化系统等。

市场主导模式的交通信息化建设适合于具有良好的增值运营收益空间，服务于企业和公众的项目。由企业自主投资或者在政府指导下投资建设。可以通过市场机制获取一定投资报酬来回收成本并获取利润，投资者自负盈亏、自担风险。该模式特点在于采用完全市场来配置资源，调动各方积极性，提高了投资效率的内在动力和竞争的外在压力。该模式下典型项目有面向公众的出行信息服务系统等。

尽管如此，不同建设模式并非孤立存在和一成不变，有些交通信息化项目由于规模较大、周期较长、涉及广面，有可能针对不同阶段、不同用户采用不同建设模式，对上述三种模式综合运用。

图7交通信息化建设主要模式适用性

Fig.7ThemodeapplicabilityinTrafficinformationconstruction

四广州交通信息化建设市场化模式实践

（一）广州交通信息化发展概况

广州市按照“以信息化改造传统交通，加快实现广州交通现代化”的发展战略和“一个规划、三个平台”的信息化发展思路，通过10余年建设，交通信息化实现从无到有，从单一项目到系统集成，从简单应用到行业全覆盖推广的重大跨越，取得这些成效的关键之一在于积极摸索出了一套科学的市场化建设运营模式。

作为一项复杂的系统工程，广州交通信息化建设实践中坚持“政府引导、企业参与、多元投资、市场运营”的模式，充分利用市场资源，多层次、多渠道地筹措资金，促进信息化项目的建设发展。针对政府行业管理、企业经营和市民服务等不同类型信息化项目，有的放矢，分别采用不同的建设模式和可持续运营模式，先后建设运营了50多个信息化系统，使信息化深入渗透到交通行业的各个层面。

（二）重点项目市场化模式分析

1.广州市公交信息化系统

广州市公交信息化系统建设源于政府、企业、市民对公交管理和服务的迫切需要，政府需要进行安全管理、客流分析、营收分析、辅助决策等，企业需要进行自动排班、监控调度、车辆管理、司机管理等，市民需要了解到站信息、换乘信息、线路信息、站点信息等。在此需求带动下，逐步建设了覆盖公交行业管理系统、智能公交系统、公交信息发布系统的广州市公交信息化系统。在系统建设过程中，针对不同用户需求和性质，采用不同建设模式。

图8广州市公交信息化系统不同建设模式分析

Fig.8AnalysisoftheconstructionmodesofpublictransportationinformationsysteminGuangzhou

公交行业管理系统和客流分析系统由于其行业监管特点，基本采用了政府主导模式，由财政信息化资金解决。根据不同时期的管理需求，该项目先后建设了行业监管系统、客流分析系统等，主要实现了对公交车辆运行情况的监管和公交客流运行情况的分析和决策支持。

公交智能监控调度系统主要面向公交企业建设，用于提高企业生产效率和管理水平。该系统具备一定经营性特征和增值运营空间，因此按照“政府引导、企业参与、多元投资、市场运营”的原则,由市场化的方式来建设。项目前期由政府投入部分引导资金开展试点建设。后期由政府引导各公交企业，采用市场化运作的模式，自行投资建设本企业智能公交系统。并按照统一的技术标准接入政府管理部门的行业监管平台。公交企业自行负责本企业智能公交系统的设备购置、日常管理、维修维护，建设自己的企业调度分中心，使整个广州公交智能监控调度系统处于良性运营的状态。

公交信息发布系统则根据其增值收益和运行特点。既有政府主导模式又有市场主导模式贯穿其中。系统中电子站牌建设由于主要服务于公众，但难以有增值运营的空间，基本由政府财政资金投资建设和维护；而面向公众的个性化的公交信息服务（如基于手机的实时公交、换乘查询等）[13]，由于其增值性和商业性特征，更多采用市场运作模式，充分引入社会力量来投资建设和运营管理，服务于广大市民。

截止2012年底，广州市所有11000多辆公共汽（电）车已全覆盖建设智能公交系统，并统一接入交通管理部门公交行业监管平台，同时以手机、电子站牌和网站等多种方式向市民提供公交信息服务。项目实施后，政府能够实时掌握客流数据，为调整公交线路等决策提供及时、准确、科学的依据，还能对公共交通事故、重大事件等紧急事件提供及时的决策支持和应急手段；公交企业通过科学调度和流程优化，实现资源的优化配置，降低成本，提高了运营效率和服务质量；乘客从系统中获得个性化公交实时信息服务，能更有效地选择候车时间和乘车时间，逐步提高公交出行的满意度。

2.重点营运车辆安全监管平台

重点营运车辆安全监管平台是在广东省安监局、交通厅等八部门联合下发的《关于强制推广应用带有卫星定位功能的汽车行驶记录仪的通知》的政策带动下开展实施的。由于用户类型和使用目的不同，项目在实施过程中针对市级安全监管平台、企业级平台、终端系统等分别采用了政府主导模式和政府引导、市场驱动模式。

市级安全监管平台由于主要满足政府对接入车辆的行业监管，因此采用政府主导模式，由财政信息化资金投资建设。而企业级平台和行车记录仪终端系统则在政府政策引导下，采用高度市场化模式，由运输企业根据市场机制自主投资建设，用以提高企业车辆安全管理水平，降低安全成本。

此外，重点营运车辆安全监管平台在运行过程中高度开放，所有通过广东省地方标准和平台接入测试的终端均可接入该平台；所有符合要求的企业级GPS运营商均可从事企业监控平台的运营服务；所有通信运营商的网络均可接入到平台中。

由于在项目建设运营过程中兼顾各方需求，带动项目参与方积极性，平台建设取得了预期效果，截止2012年7月，平台接入重点营运车辆43000多辆。同时，系统投入应用后，疲劳驾驶、超速驾驶等违规驾驶行为从月均10万次下降到月均300次以下。

图9重点营运车辆安全监管平台运作模式图

Fig.9TheoperationmodelofSafetysupervisionsystemofKeyworkingvehicle

3.“行讯通”手机交通信息服务系统

“行讯通”手机交通信息服务系统是目前全国第一款以市场需求为导向，由企业投资建设的城市综合交通信息服务手机软件。该系统是基于主流的智能手机操作系统平台（iOS，Android等）并结合电子地图、多媒体技术、移动通信技术等开发的智能手机应用软件，覆盖城市实时路况、实时公交、停车服务、出租车查询、出行规划，地铁、航班、铁路信息，交通视频，客运信息，驾培信息，实时交通资讯等多元立体化交通信息。

“行讯通”手机交通信息服务系统，采用市场化运作的模式。由政府管理部门对该系统的建设和运行进行统一规划。由联通、电信等通信运营商负责投资建设和管理维护，并向广大市民提供全面、准确、及时的综合交通信息服务。在广州市交通部门的推动下，2012年6月广州联通推出了“沃.行讯通”，同年9月广州电信推出了“天翼.行讯通”。“行讯通”软件自发布以来，下载用户已超过120万人，得到社会各界的普遍好评，为市民出行提供了便捷的信息服务渠道。

图10“行讯通”手机交通信息服务系统

Fig.10“Xingxuntong”trafficInformationServiceSystem

五推动交通信息化市场化模式的关键要素

（一）各级领导重视是市场化模式得以实施的基础

各级领导是否重视市场化模式在信息化建设中的运用，形成合力是推动交通信息化市场化运行模式发展的关键。只有“一把手”重视，做好信息化投资、建设和运营的总体规划，才能创新发展模式，采用和落实合适的信息化建设模式，调动和整合各种资源，形成社会合力，为信息化建设和推动应用提供强有力的组织保障。

（二）明确角色定位是市场化模式顺利开展的前提

交通信息化建设模式问题根本上是定位问题，包括对政府定位、用户定位、投资方定位。对于纯公共性质和政府自行使用且增值收益空间很小的项目，政府应该定位为项目投资主体。这类项目政府应成为推动项目建设和应用的主要角色。

而更多带有经营性的项目应该积极引入社会力量，政府则退居宏观指导和行业监管角色，按照“政府引导、企业参与、多远投资、市场运营”的原则，采用市场化手段多层次、多渠道地筹措资金促进信息化项目的建设发展。此时推动项目建设和应用的主要角色是参与项目建设的各企业主体和社会力量。

（三）坚持科学规划是市场化模式有序实施的条件

一个城市的交通信息化建设是一个统一的、复杂的系统工程，包含多个信息化子系统组成。各种投资建设模式应根据项目建设和应用的特点来选择，选定后，根据其特点进行具体的建设和运营操作，而且交通信息化建设过程是一个持续生长的过程,不可能一蹴而就。因此，政府管理部门必须加强前瞻性研究,把握信息化发展的特点和趋势，为信息化建设模式进行统筹规划，合理分配和整合资源，提高财政资金使用效率，使得交通信息化建设重点突出，模式互补，稳步推进，促进交通信息化建设良性发展。

（四）突出应用导向是市场化模式的生命力所在

采用市场化模式建设必须以突出应用为导向，以满足需求为目标，激发各类社会力量上信息化项目的内在动力。充分挖掘各项目各系统在增值运营方面的空间，使信息化建设在满足用户需求的过程中，创造良好的增值收益效果，从而为交通信息化建设的市场运作提供条件,也提高信息化认可度，增强信息化生命力。

（五）坚持标准建设是市场化模式实施的重要保障

采用市场化模式，必然导致投资建设主体多元化。在多元化投资建设主体下，如果没有统一标准，各投资建设主体各自为政，建设项目互不兼容，不仅会造成重复建设和资源浪费，而且对资源的共享和挖掘应用产生障碍。因此，市场化模式必须抓好标准规范建设，使不同投资主体建设的信息化项目具有通用性，可移植性和易拓展性，避免资源浪费，提高建设效率。

六结论

《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006一2020年)》将交通系统信息化和智能化建设列为国家中长期科技发展规划的重要内容，这表明交通信息化作为一项崭新事业将得到更广泛、更巨大的发展，而推动这项事业的发展离不开科学合理商业模式的支撑。因此，国内相关城市在交通信息化实施过程中，应当遵守市场规律、创新发展模式、整合社会资源，针对交通信息化推进过程中不同用户及其不同阶段的不同需求，有的放矢，采用不同的市场发展模式，解决制约交通信息化发展的资金、技术、用户多样性等瓶颈问题，努力推动交通信息化事业蓬勃发展。

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（原文刊载于《中国交通信息化》2014年第9期杂志上）