交通运输部发布的《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见（征求意见稿）》（简称《指导意见》）及《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（征求意见稿）》（简称《管理办法》），事关出租汽车新旧两种业态的融合发展，事关整个城市出行全局的利弊权衡。社会对此广泛热议，其中不乏“共享经济”、“互联网+”、“万众创新”等热词。虽然移动互联网技术有效提升了出租汽车的服务效率与水平，但网约车依托道路交通基础设施、为出行者提供交通运输服务的基本属性，并未因为这些“佐料”发生本质变化。
从我国新型城镇化和公交优先发展、建设“宜居城市”战略等高度全面审视，需要科学看待包括传统出租汽车和网约车在内的个性化出行方式在整个城市综合交通运输体系中的定位和发展，理性对待创新性事物带来的利弊问题，才可能做到趋利避害、有益长远。
1从建设“宜居城市”和国家倡导的城市优先发展公共交通战略高度，该如何审视出租汽车在城市综合交通运输体系中的定位？
毋庸置疑，以“专车”、“快车”等为代表的网约车新业态，有利于提高客运组织效率，给一些人带来了全新出行体验。然而，这是否意味着个性化出行方式就该得到鼓励？
目前，中国城市化伴随着人口膨胀、交通拥堵、环境恶化、住房紧张等重重“城市病”，每一个人都要为此承担压力。破解其中的交通拥堵问题，建立并完善科学高效的城市客运体系，关系民生福祉。
从建设“宜居城市”、城市优先发展公共交通战略等高度进行全面审视，适度发展包括传统出租汽车和网约车在内的个性化出行方式，是当前的战略抉择。
以北京为例。2007年发布的《北京城市总体规划（2004年—2020年）》，明确将“建设宜居城市”列为发展目标。在其中的“交通发展目标与战略任务”中，提出要以“高效便捷、公平有序、安全舒适、节能环保”为发展方向，到2020年，实现交通结构趋于合理、公共交通成为主导客运方式、交通拥堵状况得到缓解和改善、交通发展步入良性循环的发展目标。发展战略的核心是全面落实公共交通优先政策，大幅提升公共交通的吸引力，引导小汽车合理使用，扭转交通结构逐步恶化的趋势，使公共交通成为城市主导交通方式。
2012年发布的《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》也提出，优先发展公共交通是缓解交通拥堵、转变城市交通发展方式、提升人民群众生活品质、提高政府基本公共服务水平的必然要求，是构建资源节约型、环境友好型社会的战略选择。
无论是从城市整体发展的宏观层面，还是从科学发展城市综合交通运输体系的相对微观层面，都要求和倡导优先发展公共交通，适度发展私家车、出租汽车等个性化出行方式。
在此背景下，同济大学教授陈小鸿表示，《指导意见》明确，出租汽车在城市交通中的定位为“城市公共交通的补充，为社会公众提供个性化运输服务”，是基于出租汽车运输效率和社会成本的理性判断。出租汽车不应该是城市交通系统中一种鼓励发展的交通方式，在大城市和特大城市更不能是放任增长的交通方式。
2网约车与传统出租汽车是否有本质区别，该不该纳入出租汽车管理范畴？
有观点认为，网约车平台接入的私人小客车，拥有权和使用权都是私人掌控，在不损害他人和社会利益的前提下，通过出让私人物品使用权获取一定酬劳合情合理合法，交通运输部门不该干涉。
陈小鸿表示，这种观点不能成立。“通过这种方式营运获利，占用的资源不仅有私人小汽车使用权的出让，还有并不仅仅归属于车主的道路空间。”她指出，作为面向公众提供的一种运输服务，其“共享”的不仅是车辆，还有紧缺的道路空间。迄今为止，道路是城市公共资源中尚无法计量、也不能限量使用的设施（环境），但并不意味着使用无成本、增长无约束。网约车对于路网的增加使用，会令其他车主、不开车的人的利益受到损害。因此，城市交通管理中“公共交通优先”、“交通需求管理”成为普遍接受的准则，也成为城市交通可持续发展的基本路径。
此外，网约车服务的组织方式是商业化的，其背后的“资本”及互联网平台是以营利为目的，直接服务提供者（即驾驶员或车主）是以营利为目的。这种服务是一种典型的商业运营行为。
同时，网约车提供的是点到点的专门性的运输服务，服务对象是不确定的人群且要收取远高于成本的服务费；要长时间、高频率地在道路上行驶，占用更多的城市公共道路资源。
以上特性与传统出租汽车没有本质区别。因此，《指导意见》此次将其一并列入出租汽车管理范畴。
3网约车是缓解还是加剧了交通拥堵？
有观点认为，网约车有利于提高车辆的使用效率，抑制了自驾车上路及购买私家车的需求，有利于缓解道路拥堵。事实真是如此吗？
高德公司发布的《2015年第二季度中国主要城市交通分析报告》显示，环比上季度，全国各大城市拥堵全线飘红。
北京、广州、杭州、深圳4个城市，5月后拥堵程度加重明显。统计数据显示，2014年4月至6月份，各城市的拥堵情况在逐月缓解，6月为季度最畅通月份；而2015年的趋势完全相反，拥堵在逐步加重，6月为季度最拥堵月份。
广州在已经实施了机动车限购政策的情况下，第二季度晚高峰拥堵延时指数更是高达2.48，比北京还要拥堵12.7%。这意味着，在广州18时至19时出门需花费畅通状态下2.48倍的时间；平均驾车1小时约移动不到7公里。
高德公司交通数据分析师表示，第二季度增长较快的网约车等新的出行模式，在为公众出行提供了更多选择的同时，对城市交通拥堵也产生了一定影响。广州社情民意研究中心8月进行的“交通拥堵广州市民看法”民意调查结果显示，41%的人认为“专车多了，导致广州更塞车”。
北京工业大学教授陈艳艳分析指出，一般而言，城市交通拥挤加剧的原因主要来自三个方面：一是机动车保有量的增加；二是机动车使用量的增加，包括机动车使用次数及里程的增加；三是因不良天气或大型活动、施工等引起的交通管制造成的路网通行能力的降低。在此期间，这几个城市已经实施了机动车限购，机动车增长量极少，期间也无重大交通管制或异常天气的干扰。以北京为例，2015年二季度与2014年二季度相比，降雨天数仅增加3天，但严重拥堵天数却增加29天，平均拥堵延时指数约上升10%。因此，机动车使用量的增加无疑成为拥挤加剧的主要原因。经进一步分析，在此期间这些城市对社会车辆的限行政策并无主要变化，而网约车进入盛行期，其中不乏私家车。
可见，网约车的普及为大家带来出行便利的同时，在一定程度上推动了机动车使用次数及里程的增加，加剧了拥堵。
4为了公众利益最大化，需要构建怎样的出行体系？
国家发展改革委综合运输研究所城市交通研究室主任程世东认为，出租汽车不是集约化的交通，在运营过程中占有道路资源、消耗能源和造成环境污染方面，与私人小汽车基本相同。出租汽车是公众共用的个性化出行方式，而非集约化的公共交通，这是确定出租汽车定位和制定政策的基点。《指导意见》明确，要优先发展公共交通，适度发展出租汽车。
“一个可持续的城市交通系统应能实现人和物的高效移动，而非车的移动。基于这个原则，在城市处于供需矛盾突出、交通拥挤严重的状况下，作为城市交通系统的管理者，应以效率和消耗的综合效应为基础，对各种出行手段进行优先级划分。”陈艳艳认为，效率高而消耗低的出行被视为优于效率低而消耗高的出行，应被赋予高的优先级，给予鼓励。
具体而言，城市可持续发展应优先考虑的是公共交通以及非机动交通方式出行。这也是目前多个交通拥堵较为严重的国内外城市如新加坡、香港、伦敦、东京、纽约、北京、上海等采取限购、限行、拥堵收费、高停车费等多种方式进行交通需求管理的根本目的，这些管理的核心思想都是增加个体小汽车拥有或出行的成本，促进大容量公共交通发展。
网约车兴起以来，有人将其视为“共享经济”的代表。然而，如果它只是实现低载客率的私有车辆资源使用的高效化、低成本化，而非公共道路资源使用的高效化，最终会导致整个交通系统资源使用及运行的低效化。
事实上，无论是私家车、网约车、公交车、自行车，都是一种公众交通出行的工具，其共同特征都是要占用城市公共道路资源行驶，而城市道路资源是有限的，是有其使用成本的。网约车作为低载客率的交通方式，不仅要看到其与传统出租汽车相比的便捷性，也要看到其与公交车相比使用道路资源的低效性。在供需矛盾突出的城市，低成本不应成为其主要竞争优势。
陈艳艳称，从某种意义上说，交通运输系统是一个庞大的市场。而但凡有效的市场，就必须遵循一些特定的规范，如消费者选择权、竞争机制、基于成本的价格体制等。未来交通的发展一方面要增加道路使用者（即消费者）的选择权，鼓励运输经营者的良性竞争；另一方面，还应使价格更准确地反映成本，以及创建更为客观的价格和税收体系。网约车的经济成本不仅要考虑车辆的使用及运营成本，还要考虑占用道路资源的社会成本。
由于交通拥挤将引发更高的交通运营成本，带来城市大量内耗，成为制约经济发展的主要因素，同时也降低城市应有的吸引力和辐射力，因此，政府行业监管部门应在尊重市场规律的同时，更为重视公共道路资源的高效公平使用，合理调控网约车规模及价格。同时更重要的是，应切实提高城市公共交通及自行车、步行的服务水平，给予出行者真正有吸引力的绿色出行选择。
深圳深大方圆交通发展研究院院长周光伟表示，正是受制于城市空间资源的约束，世界各国在长期的努力中普遍形成了公交优先的发展共识。城市客运系统首先是用来保障人们出行的，其次才是满足人们对出行方式的选择。为保障公交优先，必须拉开出租汽车等个性化出行方式与大众公交之间使用代价的区别，保持合理比价关系。这既是出租汽车行业管理制度设计的逻辑基础，也是保障出租汽车定位得以落实的前提条件。包括出租汽车在内的一切个性化出行方式的进步与创新，其目标应侧重于提升效率、共享资源，减少资源消耗，而非大幅度地降低使用代价，缩小与大众公交的差价。
