导 语
“停车难、停车乱”是现阶段我国城市道路交通治理面临的主要难题之一，尤其是由停车难导致的道路乱停车行为，不仅影响道路通行秩序，而且具有交通安全隐患。近日，关于“城管治理道路违停”的相关报道见诸报端，引起社会热议，有必要针对该事件开展剖析研究，溯流追源，提出科学建议。今天为大家带来公安部道路交通安全研究中心相关研究人员对此展开的剖析。
城管部门参与违停执法管理的现状
城管部门参与城市道路违法停车治理，要从2015年底，中共中央、国务院出台《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（以下简称《意见》）说起，《意见》中第7条提出“推进综合执法，交通管理方面侵占城市道路、违法停放车辆等行政处罚权，及有关行政强制措施，可以由城管部门实施”，这为城管部门参与违停治理提供了政策遵循。
1、城管部门参与违停治理的两种模式
据了解，当前部分城市城管部门参与违停治理的情况主要有以下两种：
❖违停执法权被移交至城管部门，但面临强制力偏弱等问题。部分城市采取“城管部门全面开展违停执法活动”的模式，从路面执法取证、粘贴告知单、违法行为审核到收缴违停罚款等均由城管部门独自处理。但从违法治理效果来看，并没起到预期效果，据某地城管部门反映，自违停执法权移交至城管部门后，违停缴纳罚款率持续偏低，不足三成，主要原因是该模式下的处罚强制性偏弱。违停者虽然收到城管部门粘贴的违停告知单，但是从公安交管部门的交通违法数据库系统中却查询不到相关违停记录，故没有引起公众足够重视。
❖交管部门负责审核处罚，城管部门仅参与违停取证过程。部分城市采取“城管部门只参与违停取证过程”的模式，由城管部门执法人员依据交通违法图像取证技术标准，对道路违停行为进行取证，将取证信息传输至公安交管部门，由后者对违停行为进行审核处罚，并将审核通过的违停信息纳入交通违法信息系统。该模式的特点为，部门间联合联动治理违停，有效提升了执法效能，且处罚强制性较强，能够对交通违法行为产生有力震慑。
2、社会上对城管部门参与违停治理的质疑
当前社会上针对城管部门治理违停尚存在一些质疑的声音，主要集中在两方面：
❖关于“违停由谁来管”，即违停执法权归属问题，质疑城管部门是否有权限全面依法开展违停执法活动，如何强化违停处罚的强制性；
❖关于“乱贴条”，即认为违停执法处罚只是为了追缴罚款。为回应这些质疑声音，应系统性梳理我国现行相关法律法规、结合城市停车发展实际，研究制定科学客观的执法管理策略。
图1：道路违停行为
城管部门参与违停执法管理的法律依据
我国与“违停执法管理”相关的现行法规政策主要有《道路交通安全法》、《行政处罚法》。
1、《道路交通安全法》的相关规定
《道路交通安全法》明确公安机关交通管理部门对违法停车行为处二十元以上二百元以下罚款，并可以将该机动车拖移至不妨碍交通的地点或者公安机关交通管理部门指定的地点停放。此外，各地公安机关交通管理部门还探索运用非现场交通技术监控进行执法。
2、《行政处罚法》的相关规定
《行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。
❖授权主体。国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。
❖被授权的条件。被授权的组织应当是行政机关；但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。
综合来看，上述城管部门参与违停执法管理的两种情况，应当说都在我国现行法规许可范围内。在第一种情况中，城管部门全面依法开展的违停执法活动应受公安交管部门的行政处罚权委托，并且公安交管部门应负有监督职责，对相关后果承担法律责任；在第二种情况中，城管部门参与违停执法取证工作并不意味着违停行政处罚权已委托转移，因此，城管部门不具备违停执法权，仅限于为交管部门提供取证信息，经交管部门审核后，方可进行处罚。
图2：城管部门正在参与违停执法管理
境外城市违停执法管理对我国的借鉴意义
纵观境外国际城市，对于城市道路违法停车执法管理，虽然大部分城市由警察机构主要负责执法处罚，但也有部分城市通过立法的方式，委托其他社会机构进行执法管理，总体执法管理效果良好。究其原因，与其“执法管理社会化模式”，以及“健全严密的法律法规体系”等具有直接关系，值得我国城市思考借鉴。
❖积极采用社会化共治模式，聘用社会企业力量参与违法停车治理，有效提升执法管理效能。如日本东京采用警察巡逻和聘用“驻车监视员”队伍拍照取证的方式，对违停行为进行执法管理，“驻车监视员”发现道路违法停车，立即拍照取证，并传输至警察局，经审核后进行处罚。美国纽约的违停执法管理由纽约市警察局负责，该局聘用了约3300名交通执法人员参与执法管理，对影响道路通行的违停车辆，及时进行拖移处置，形成极大震慑力。
❖健全严密的法律法规体系，为厘清停车执法管理体制，加强违停执法处罚强制性等，夯实了坚实的基础。如英国伦敦通过地方政府立法的形式，聘用社会私营企业参与违停执法管理。针对违停处置，管理员将罚单贴在违停车辆的前玻璃上，详细列明处罚原因以及罚款金额，违法车主必须在28日内缴纳罚款，如果在28天内既不缴纳罚款又不提出复议，将会收到第二份罚款通知书，罚款额度上调50%，车主必须在14日内缴纳罚款，否则该罚款将转为地方法院登记的债务，并加上司法费用，由法院向违法车主下达偿债通知书，如果在21日内仍未缴纳，则由法院强制执行。
图3：东京、纽约的违停执法管理
如何制定科学的停车执法管理策略
“城市停车泊位供需严重失衡、道路违法停车行为高发态势、违停执法管理人力资源匮乏紧张、交通参与者文明守法意识相对淡薄”等，是我国城市普遍面临的停车管理问题。在此背景下，厘清停车执法管理体制、科学制定停车执法策略，既是有效推动缓解城市停车难题的根本要求，也是回应社会新期望新诉求的必然选择。
1、合理选择违停执法管理体制模式
围绕城管部门积极参与违停执法管理，结合国际城市发展经验，综合考虑执法管理人员、执法处罚强制力、城市停车供需状况等情况，关于采取何种违停执法管理模式的思考、建议如下：
❖优先推荐采用“城管部门协助违停取证，公安交管部门负责审核处罚”的模式。两部门间协同合作，共同完成违停执法管理活动，既能够克服执法管理人力资源不足问题，又可有效提升违停执法管理效能，对违停行为形成强大震慑力。
❖宜采用“委托城管部门实施违停执法行政处罚权，公安交管部门负责监管”的模式。建议在实施前期，公安交管部门参与配合违停执法管理，从取证标准、执法流程、执法规范性等方面给予技术指导。另外，从近期来看，建议城管部门将查处的违停处罚信息，单向传输至公安交管部门，经其审核纳入公安交通违法平台，此举既可加强公安交管部门的监督职能，又可提升违停处罚的强制性。长远来看，建议推动健全完善相关法律法规，进一步强化法律处罚的强制性。
2、科学制定城市停车严管策略
违法停车执法处罚的目的，不止是为了纠正交通违法，更重要在于，通过严格执法管理加快城市停车泊位的科学规划建设，合理增加泊位供给，动态优化交通出行结构，推动调和停车供需矛盾。因此，宜采取如下措施：
❖研究设定严管路段及区域，不可对全路网进行“一刀切式”严管处罚，应采取教育与处罚并举的管理策略。考虑城市区位功能、道路设施条件、道路交通流量、交通需求特征、停车供需关系、交通运行状况等条件因素，研究确定违停严管路及区域，在这些路段及区域内，实施严格违停执法处罚，营造规范文明停车氛围；在严管路及区域外，以教育为主，研究施划限时段停车泊位，适当满足基本停车需求，尽量约束出行停车需求。
❖加强社会宣传引导，鼓励社会公众文明规范停车。及时向社会公布停车严管路及区域，告知违法停车严管策略及方案，让公众切实了解违停执法管理的初衷，绝不是“以罚代管”，而是“由罚促管”，倡导公众自觉遵守交通法规，倡议全社会共同治理停车难题，营造安全、有序、文明、规范的城市停车环境。
