一、公安交通指挥系统建设和应用现状
（一）公安交通指挥系统概述
根据我国的公共安全行业标准《公安交通指挥系统建设技术规范》（GA/T445-2010），公安交通指挥系统定义为：公安交通管理部门对辖区内道路交通指挥、控制和服务的系统[1]。城市公安交通指挥系统是城市公安交通管理部门在城市辖区范围内建设的系统，是各个城市智能交通系统的有效组成部分。我国城市公安交通指挥系统建设从上世纪八十年代末期开始，最早建设的城市主要是北京、上海等一些特大型城市，建设内容以电视监视系统和交通信号控制系统为主。截至2009年，我国已有四百余个城市建设了规模内容不等的公安交通指挥系统。
城市公安交通指挥系统功能为：采集公安交通管理信息；监视道路交通状况；实施交通组织，控制城市道路交通流；应急指挥调度、组织协调、决策支持和执行监督；指挥、协调交通安全保卫工作；交通流信息分析研判；监测记录道路交通违法行为；发布道路交通管理信息；城市内多级公安交通指挥系统协调控制；与相关部门交换和共享信息。
城市公安交通指挥系统的建设和应用为提高城市道网通行效率，缓解城市道路交通拥堵，保障道路交通的有序、安全、通畅提供了支撑。
（二）建设现状
如前文所述，截至2009年，我国已有四百余个城市建设了规模内容不等的公安交通指挥系统。在这四百余个城市中，真正能够实现前述城市公安交通指挥系统各项功能，集交通信息采集、交通信号控制、违法监测、指挥调度、信息发布等功能于一体的仅在100个左右，集中在直辖市、省会、自治区首府和东部一些发达地区城市。也就是说，只有少数城市建成的是功能较为齐全的、真正意义上的指挥系统。即使在这100个中，也普遍存在交通信息采集范围小、实时性和准确性差，交通信息服务方式单一的问题。我国北京、上海、广州、杭州等地建设的系统功能齐全、覆盖范围大、指挥精准，经受奥运、世博、亚运等重大活动的考验，具有较强的代表性。
公安交通指挥系统建设的投入不是一次性的，是通过多年的建设逐步建成的，而且需要不断随城市道路建设不断发展。我国有六百五十余个城市，两千多个县，这些都是需要逐步建设不同模式的指挥系统的。甚至在我国东部地区的经济较为发达、交通需求较大的镇区都开始建设公安交通指挥系统。目前各地公安交通管理部门直接投入，以及各地随道路新建、改建、扩建同步配套建设投入的各类智能交通管理装备建设投入，每年投入公安交通指挥系统建设的经费近一百亿元。
（三）应用情况
公安交通指挥系统需明确管理应用机构及机构职能，明确管理应用人员，以完成信息处理、指挥调度、设备监管等职能。
部分地市设立专门的机构负责系统运行，按照规定的职能设置若干个岗位。一般具体的职能包括：接处警、上报重要信息；设置控制设备参数，平衡道路交通流；发布交通运行状况信息，提供公众交通诱导服务；交通事件决策指挥，指令辖区民警或协调其他部门警种出警，跟踪事件的处理情况，下达封道及解除封道指令；违法行为监测，录入校核技术监控设备采集的违法证据，进行非现场执法；检查系统设备的运行记录等等。
广义来说，公安交通指挥系统管理应用机构可分为常设领导机构和非常设领导机构。常设领导机构包括指挥中心日常指挥机构和技术保障机构，负责处理常态交通事件的指挥调度和设备维护。领导机构和工作机制的建立形成一种严密的工作关系，加强交通指挥中心的工作力度、权威性。可对交通指挥中心建设的重大问题、发展方向、存在不足以及需要解决的问题等进行专题研究。在指挥中心设置24小时值班岗，可得到资源共享、相互协作、紧密配合、垂直指令、统一指挥的效果。非常设领导机构是由包括政府领导及相关业务局、公安局等组成，以联席会议形式出现。在有严重交通事件发生时，可根据业务职责及时、准确、有效地处置，避免出现推诿、扯皮的现象。有效减少事故造成的人员伤亡和避免二次事故的发生，使道路在最短时间内恢复畅通，充分发挥核心指挥的作用。
以北京为例，北京市公安交通指挥系统建成后，成立了常设的领导机构--指挥中心，是北京市公安局公安交通管理局的二级机构，负责日常指挥调度、重大问题的研究、统一指挥协调工作。另成立非常设领导机构，由市公安局及交通委等其它相关局组成，按照交急突发事件的性质和等级开展工作[2]。
北京公安交通指挥系统应用突出以下几个特点：一是确立了不同指挥等级的常设和非常设联席指挥机构；二是在指挥中心按照不同的功能区、不同系统的应用操作界面设置了不同的操作岗位；三是建立了日常指挥和应急保障指挥的机制和流程；四是在指挥中心制定了一整套预案管理和考核制度；五是明确科技通信处作为系统保障机构；六是系统的运行保障经费纳入北京市财政预算，确立了经费保障机制。北京市交通指挥系统建设和应用均达到较高的水平，在北京市日常交通管理中发挥了重要作用。其在2008年北京奥运会期间效果获得了广泛的称誉。
在已经建设指挥中心的城市中，部分地市未设置专门的管理机构，可以分为几种情况：一是设立在办公室等综合管理部门内，行使指挥调度和日常管理维护等职能；二是与科技管理部门合并，除行使指挥调度和日常管理维护等职能外，同时还开展交通管理业务信息系统建设和维护、网络通信建设和维护等交通科技管理工作；三是将交通违法非现场录入和校核等职能与交通秩序管理部门有机结合。从机构的设计即可看出，这种情况下，无论在突发事件处理还是日常系统参数设置维护方面，投入指挥系统应用的人员相对于系统所管理的辖区而言非常有限，难以发挥系统作用。
以某地级城市应用情况举例，作为交通指挥执行系统核心的交通信号控制系统，其控制路口约550个，但日常对系统软件内交通信号参数进行维护的人员仅有一名，显然难以充分发挥系统的作用。
目前在具有一定规模的城市，公安交通指挥中心建设专项资金投入在2000万元到1亿不等，投资不可谓小，但在项目建设完成后真正发挥出指挥调度、交通控制、交通服务作用的很少。究其原因，除建设技术水平方面原因外，机构职能不明、人员配备不足、指挥流程不清，没有建立运行维护经费的保障制度等等都是重要原因。总体而言，与每年上百亿元的建设费用相比，系统真正发挥出作用的少，"建设高投入、使用低效率"的情况在国内普遍存在。
（四）相关法律规章、标准规范情况
目前我国发布了以《中华人民共和国道路交通安全法》为龙头的法律体系，包括《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》和《机动车登记规定》等一系列的部门规章，以及《车辆管理所业务岗位规范》等一系列工作规范，但没有针对公安交通指挥系统的专门的法律规章。目前指导我国公安交通指挥系统建设的主要是一系列技术法规，包括《公安交通指挥系统建设技术规范》（GA/T445）、《公安交通指挥系统建设通用程序与要求》（GA/T651）等总体性标准，《城市道路交通信号控制方式适用规范》（GA/T527）等子系统标准，《道路交通信号控制机》（GB25280）等产品性标准。总体来看，关于指挥中心的法律和政府文件少；技术法规中，已经制修订完成的主要是关于系统建设的标准，关于系统应用、系统评价等方面的的标准少。
二、交通管理业务信息系统建设和应用情况
（一）交通管理业务信息系统概况
交通管理业务信息系统是针对公安交通管理部门负责机动车、驾驶人、违法和事故处理等管理业务而建立的系统，包括机动车登记系统、驾驶人管理系统、交通违法信息管理系统、交通事故处理系统等。
机动车登记系统完成机动登记注册、牌证、转籍、变更、年审、注销、档案管理等有关机动车管理业务；驾驶人管理系统完成驾驶人新增、转籍、补证换证、申请增驾转正、申请体检考试、审验、记录变更等有关驾驶人管理的业务，同时能够记录驾驶人违法、事故记分情况；交通违法信息管理系统完成违法信息录入，处罚、信息修改、异地违章数据交换、银行交款及对帐、记分管理等，与驾驶人管理系统相关联；道路交通事故处理系统包括事故信息统计分析系统、办案管理系统和案卷文书管理等三大部分，实现事故业务处理和上报统计业务。
（二）建设和应用现状
我国从上世纪九十年代部分地区开始采用计算机系统管理交通管理业务信息，至今，我国已经实现了所有交通管理业务信息的计算机信息系统管理，在二十年间实现了全国范围内的全面应用。
从系统运行的基础设备方面，截至2009年，各省（自治区、直辖市）交警总队、地（市、州）交警支队、县（市）交警大队、交警中队的公安信息专网联网率接近100%。人均计算机0.76台，基本实现了全警采集、全警应用，为系统持续发展、广泛应用奠定了扎实基础。据不完全统计，近年来公安交通管理信息系统建设用于信息化基础设施建设等方面的投入累计约16亿人民币，其中中央投入近2亿，地方投入14亿。
在系统软件方面，2004年，全国统一了动车登记系统和驾驶人管理系统；2007年，统一了交通事故处理信息系统；2009年，开始统一交通违法信息管理系统。目前正在进行包括以上四个主要的交通管理业务系统在内的系统整合工作，将各个分立的业务系统整合为一个系统，实现系统的高度统一。
此外，根据《车辆管理所等级评定办法》，公安部采取网络测评、暗访检查、抽考民警、抽阅档案、走访群众等方式，对全国车辆管理所进行考评，该项考评工作积极促进交通管理业务信息系统的建设和应用工作。
（三）相关法律规章和标准规范制定情况
在以《中华人民共和国道路交通安全法》为龙头的法律体系中，有针对机动车和驾驶人管理的部门规章制度和指导性文件，如机动车登记规定、机动车驾驶证申领和使用规定、车辆管理所业务岗位规范、加强车辆管理所基础建设工作指导意见等；有针对违法处理的，如交通违法处理程序规定；有针对事故处理的，如交通事故处理程序规定、道路交通事故处理办法、加强交通事故处理岗位基础建设工作指导意见等。以上法律规章及指导意见的发布，清晰规范了业务工作程序、岗位和具体的业务流程。
在标准方面，目前已经制定了《全国道路交通管理信息数据库规范》（GA329）等系列数据库标准、《机动车登记信息代码》（GA24）等系列代码标准和《全国道路交通管理系统数据交换格式》（GA409）等系列数据交换格式标准，形成较为齐全的标准体系。
三、交通指挥系统和交通管理业务信息系统建设和应用对比
我国的交通指挥系统和交通管理业务信息系统均是在上世纪起步发展的，前者起步还稍早，但目前建设和应用情况，后者比前者更加广泛应用，并且切实提高了交通管理工作的效率。究其原因，交通管理业务信息系统只是一个很表象的原因，还可以以下几个方面进行对比分析。
（一）法律规章方面对比
交通管理业务信息系统有较为系统的法律和部门规章支撑，每个主要的系统都有一个部门规章相对应，公安部还下发更为细化的工作规范性质的文件，以及加强系统应用的指导。在岗位设置、工作流程设定、制度建立和经费保障等方面有章可循。作为确保系统提高应用水平的手段，建立了评级、考核、交叉检查、网络测评等制度。
相对而言，交通指挥系统在法律和部门规章方面基本是空白，机构设立、职能确定、岗位设置、工作流程设定、制度建立、经费保障等方面都是各地按照自身的实际情况来规定的。全国大部分城市都没有建立制度，同时也没有国家层次的应用水平的评价和考核制度。
（二）标准规范方面对比
在标准规范方面，交通信息管理系统已形成了较为完备体系。从交通信息管理系统标准发展历程来看，在全国未统一软件之前，各地自行组织开发软件的时候，就已制定了系统数据库、代码和数据交换的标准，有利于数据统计、交换等工作，做到了标准先行。而公安交通指挥系统的标准规范尚未形成体系，只初步完成关于系统建设的主要标准，关于数据交换、系统应用和评价的标准少。
（三）应用需求方面对比
从应用需求来看，两者均能提高交通管理工作效率，减轻民警工作量、提高执法能力和规范化建设水平、促进交通管理警务机制创新，提升交通管理工作的整体效能。有所不同的是，交通管理业务信息系统是与交通警察执法的业务紧密关联的，不用就无法开展车辆管理、违法处理等交通管理执法业务。可以想象，如果这些系统不能办理业务，业务大厅人头攒动、意见纷纷的情景。在某种意义上，各级管理机关对交通管理业务信息系统的考核是一方面，民警和群众的需求也要求交通管理业务信息系统必须保持在良好的状态。而作为城市交通指挥系统，重点是针对城市道路网运行的，在我国相当一部分地区，城市拥堵矛盾还不是很突出，群众的诉求不强，城市交通指挥系统建设和应用的需求就不强烈。全国来看，城市交通指挥系统应用高的城市，往往就是早已呈现出交通拥堵态势的城市，他们向科技要警力，通过系统应用提高交通管理水平的需求都极为强烈。
（四）应用机构和人员对比
交通管理业务信息系统是与具体的交通管理业务相对应的，其应用者包括各地的车辆管理所、违法处理窗口、事故处理岗位乃至每一位民警，已经基本形成了全警采集、全警应用的局面。反观交通指挥系统，相当一部分地区都还没有专门的机构管理和应用系统，管理和应用的人员数量不足、素质不高，不能让系统发挥出应有的作用。对系统应用需求较强的大中队，还没有条件应用系统，距离倡导的"信息主导勤务"、"全警采集、全警应用"的目标相差甚远。
四、提高公安交通指挥系统应用水平建议
通过与交通管理业务信息系统的对比的借鉴意义，可以提出如下建议：
（一）明确公安交通指挥系统应用的目标
以交通管理工作"有序、畅通"为目标，充分利用公安交通指挥系统对城市道路动、静态交通状况的综合采集、处理能力，提高交通违法行为执法能力，强化对交通的调控能力和对交通服务能力,在具体应用上达到"系统采集、全警应用"、"信息主导勤务"的目标。
（二）制定指导意见和标准
在部门文件中提出公安交通指挥系统应用机构的设置及其职能、指挥业务流程等，在指导意见中提出机构、管理、队伍、经费保障等方面的意见，并考虑将该意见在部门规章中体现出来。在技术标准方面，一方面在丰富完善建设标准，建立标准体系；另一方面，制定相应的岗位设置、指挥流程、勤务考核的规范。
（三）建立系统运行机制
建立警情采集机制，实时获取路面动态信息，按照实时动态和突发事件两个类属，实现对路面动态交通警情的实时掌控；建立路面勤务指挥机制，利用单兵车辆定位系统，实施扁平化指挥，强化对路面状态的督导管理，有效缩短处警用时；建立监督检查机制，每天对路面领导、执勤警力强化督导，确保警力与警情的同步。
建立警情预警体系，通过对历史拥堵、事故等警情数据的理性分析，结合当年的警情特性，计算报警数值的趋势线，确定良好、平稳、警示、警戒阈值，构建多级警情预警体系；建立研判机制。以采集警情作为研判依据，确定启动执勤岗位分级、上勤方案等级和警力的投量、投向。建立执勤岗位等级上勤机制，依托警力实际和研判结果，按照日常三级、二级、一级标准分别制定警力投放标准，明确启动程序，规范警力投入的数量、警力部署的点段，实现警情与警力部署同步浮动。建立监督考核机制，通过加强勤务检查数据研判，强化路面管理和队伍管理，确保领导、警力、岗位、措施四到位，努力实现岗位高合格率的目标。
（四）加强岗位设置与队伍建设工作
指挥中心岗位工作的特点应表现为四个方面：一是建立岗位数据库管理相关科技系统，全部或部分替代人工岗位管理模式，实现岗位和警员信息实时掌控；二是充分利用地理信息技术，实现岗位管理工作的地图界面直观展示和空间位置查询；三是规范指挥中心指挥调度系统管理程序，实现层级管理模式；四是实现执勤岗位实名制管理、岗位调整网络报备审批以及岗位自动化预警考核等计算机辅助功能。
以122系统为例，可以根据其确定的道路交通的报警电话接听、处警职能设定了班长岗位、接警岗位、质检岗位、回访岗位四个岗位，明确职责分工和不同岗位的工作人员资质，实现了岗位属性与警力特性的有机结合，做到人尽其力、岗尽其责。
要加强队伍建设，培养既懂交通管理又懂信息技术的复合型人才，才能使城市交通指挥系统建设和应用中发挥出应有的作用。
（五）严谨交通指挥流程
接处警流程。依据不同交通事件的特点，结合路面交通管理的相关要求规定，制定接处警规范，将事故、拥堵、反映、咨询等不同类属的报警电话的问询内容要点、处置程序要求形成规范，确保各类电话处置的规范、高效。
应急指挥与处置。要以精确制导指挥调度运行机制为核心、科技手段为支撑、体现统一指挥、统一调度、统一部署的工作原则。指挥中心总揽全局，业务科室分工负责，属地管理；快速反应、先期处置；机动备勤、分级处置、梯次投入。确保反应迅捷、指挥得力、处置得当、措施到位、为城市畅通奠定坚实的基础。
（六）及早制定规划
如前文述，在我国相当一部分地区，城市交通拥堵矛盾还不是很突出，群众的诉求不强，对城市交通指挥系统建设和应用的需求也不强。从目前我国城市化、机动车发展等方面开看，我国大部分城市在"十二五"期间会逐步进入交通拥堵状态。在某种意义上，这是城市发展的阶段特色。我们应未雨绸缪，及早制定相关规划，通过建设和应用公安交通指挥系统，为缓解城市交通拥堵做出贡献。
参考文献
［1］GA/T445-2010，公安交通指挥系统建设技术规范［S］.
［2］吴兵，李晔.交通管理与控制［M].北京:人民交通出版社，1993.9.
［3］隋亚刚.北京奥运智能交通管理系统建设与应用研究
［EB/OL］.http://www.tranbbs.com/news/Index.shtml
［4］公安部交通管理科学研究所.合肥市智能交通管理系统中远期规划2010.3
作者简介
邱红桐：男，公安部交通管理科学研究所主任、副研究员，从事智能交通管理系统研究
俞春俊：公安部交通管理科学研究所副所长、研究员，从事城市交通管理研究
缪建新：男，公安部交通管理科学研究所副研究员，从事智能交通管理系统研究
