10月15日，由交通运输部运输服务司、广东省交通运输厅支持，深圳市交通运输委员会主办的2015第五届公交都市发展论坛（深圳）在深圳麒麟山庄圆满闭幕。本次论坛以“互联网+公交都市发展新常态”为主题，设置了四个专题演讲和两个主题讨论环节，议题涉及公交都市建设新路径、城市交通新模、城市拥堵破题、交通大数据、技术进步与交通行业变革等，互联网+、大数据、PPP、TOD、新能源汽车、定制公交等是本次论坛的关键词。参会人员近500人。
南京市城市与交通规划设计研究院有限责任公司董事长杨涛教授在会上做《公交都市的制度建设与法制保障》主题演讲，本文为演讲速记整理，由大会承办方深圳市都市交通规划设计研究院提供。
杨涛：谢谢薛院长！第五次来到公交都市论坛，非常高兴，我今天带来的题目叫《公交都市的制度建设与法制保障》。讲四个问题：一是什么样的城市才有资格被称为完整意义上的公交都市？第二是如何构建一个完整意义上的公交都市，它的制度环境是什么？第三是构建完整意义上的公交都市需要什么样的法制保障？第四是再谈一谈法治建设当中的中央和地方的事权分配问题。
我一直说，公交都市的建设，虽然需要交通部门的广泛推进，更主要的是要党委政府和各个部门的协同作战。真正的公交都市，不在于公交分担率达到一个额定的指标，而在于一个城市形态和机动化的环境能够让公共交通取得一个有尊严的可以替代小汽车出行的方式，这才是公交都市的本质。具体来讲，公交都市有四个方面的要素必须要重点抓住：第一是整体紧凑、集约的公交都市形态与土地利用；第二是完整、多模式、一体化的公共交通服务体系；第三是完善、满意和有竞争力的公共交通服务；第四是理性的、文明的、有秩序的交通模式和出行选择。
那么要构建有完整意义上的公交都市，它的制度环境非常重要。我们从政治学意义上倡导民主、法治、人本。所谓的"德先生"，我们需要回归"以人为本"，要以科学、理性和综合的制度来影响我们综合交通的决策和公交都市的决策。香港也好、新加坡也好、库里蒂巴也好，公交都市的建设都要经过20年到50年之间长期不懈的努力，需要政府的法治建设、制度建设、各个部门的作战、规划建设管理各个环节的支持。
十八大指出，国家治理现代化，这也是我们公交都市建设的重要法治环境和制度环境。比如说，我们现在要建立一个公交都市，从党委政府层面上要建立高位协调机制，公交都市示范城市建设的要求里面就有这样的要求，要从市委市政府的顶层设计顶层决策做起。为了做好顶层决策和顶层设计，要有相关的工作机构来支持，包括技术层面的咨询委员会、咨询专家团队和咨询技术团队，第二要有部门之间的协同机构工作委员会，第三还有面向公众的乘客委员会，这样一些机构的设置来保证。
从社会学角度上来讲，公交都市的建设是一个真正意义上的民生工程。公交都市应该突出以市民为中心、以乘客为中心。公交都市的规划、建设、运营、服务，应该广泛地吸收广大公众的参与，并且接受市民、乘客的评判与监督。
从经济学角度来看，作为一个物质载体的公交都市建设，是市场经济+交通经济+法治经济的综合产物，成功的公交都市无不如此。市场经济要求按市场规则，包括市场准入机制、市场竞争规则和市场交易规则来分配城市的空间资源和交通资源与机会。而交通经济指的是以高效的大容量的公共交通来影响乃至决定城市的空间资源、土地资源和交通的市场资源，这些资源都是城市最重要的公共资源。法治经济要求以市场规则为前提，采取公开、公平、公正的原则来分配重要的交通资源和公共资源。
第三，构建一个完整意义上的公交都市需要怎样的法治保障？有以下几点：
第一要以法治来维护城市规划的系统性、权威性、稳定性，从而在制度上保证公交引导城市空间结构的优化。最典型的库里蒂巴，作为一个发展中的城市，50年代一开始规划想要建设轨道城市，后来因为政府财力有限，才由轨道城市转变为以地面快速公共交通为主体和主导，多模式一体化的公交体系、与城市空间规划土地规划结合起来的这样一个设想，是经过了差不多50年左右，历届政府坚持以这样的规划为导向、长期以这样一个规划的引领逐步来实现的，最终成为全世界最优秀的公交都市。同时，因为公交都市的成功，成为全世界热点的旅游城市，这是我们最有启发的一个典型案例。我们的香港也是从70年代末开始第一轮交通白皮书，到80年代第二轮、90年代第三轮，这样一轮一轮的制度层面上、政策层面上、规划层面上来保证空间土地利用，按照一个公交都市的要求来实施。
第二要以法治建立差异化的土地定性定量定价以及相关的激励机制，从而来保证公交支持土地集约高效发展。
第三要以法治保证公交改善带来的沿线土地增值，还原支持公交体系建设与运营的财务平衡和可持续，至少不是全部被开发商和沿线业主来独享。
第四要以法治建立刚性的可考核可监督的公交服务体系以及符合市场竞争原则的公交运营模式，从而来保证高效率、高品质、高水平的公交服务。
第五要以法治来调节道路的时空资源，来保证公交优先路权和交通安全。
第六要以法治化的多层次的交通评价制度，来确保从宏观、中观、微观层面上，空间、土地、路权和运营层面上，真正落实公交优先、公交导向。
几个重点：
第一从规划层面上要建立法定化的公交都市规划编制体系。
1、明确公交导向规划原则，拟定并实施总规、分规、控规等不同阶段公交导向规划的技术政策指引。这个要从我们建设部开始做起，从我们《城乡规划法》指导下面的《城市规划编制办法》以及《实施条例》以及不同层面不同阶段规划的《技术指南》，我们要落实这样一些公交导向的原则和技术要求。
2、与总规、分规、控规等同步编制不同深度综合交通体系规划和控制性交通规划，来落实优先发展公交都市的整体性规划设计。
3、编制完整的公交走廊和公交场站的用地控制性规划。
4、对公交走廊和轨道车站周边地区以公交导向为目的，编制特定意图区域市设计和土地开发规划。
5、编制公交都市的总体发展规划与实施方案。
6、定期编制轨道交通，公交枢纽场站等建设规划。
7、定期修编公交线网规划、公交调度规划、智能公交规划等等实施层面的。
第二重点建立一个法定化的公交保障的土地开发政策体系。
1、特别控制性详细规划政策；
2、特别用地储备政策；
3、特别税收政策；
4、联合开发政策。
比方说，特别城市的用地开发政策，这个在香港、深圳、南京、重庆也都在推进，要针对公交走廊、轨道走廊和车站地区，按照TOD理念和模式，来编制特别城市设计和控制性详细规划，对相应板块用地从开发总量、用地性质、容积率及密度等方面，严格地按照TOD的目标来控制和引导。
对于土地招拍挂，要编制TOD土地开发预案。按照特别控制性阶段指标，以确保轨道公交走廊和枢纽地带内土地最优化合理利用。在南京最新的《轨道交通条例》里面，都已经明确把两个层面的工作：一个是规划部门要做的工作、一个是土地部门要做的工作，我们都在轨道交通管理条例里面明确地写入了。
特别用地储备政策。一旦轨道公交规划选址选线获批以后政府要将沿线的合理影响范围之内的土地所有权实行收储，确保轨道公交走廊和枢纽地带的土地开发意图和增值回馈公益，避免土地难以集中，避免开发商哄抬地价房价，并无偿获取收益。
税收还原政策。这个需要国家层面上引起重视。包括土地政策税的还原，按一定比例用于轨道建设、公交建设运营维护。房地产税还原。最近我们国家马上很快会推出房地产税。我们也建议要在房地产税当中，将轨道交通引起的沿线房地产增值部分反馈到公共交通建设与运营维护当中。交通便利税还原，沿线商业、娱乐商务、酒店服务业相当多的增值，通过交通便利税来还原。
特别土地激励政策。在枢纽地带的开发过程当中，为鼓励公共导向交通一体化，在容积率配置和停车指标等等关键性指标上，给出一些激励性的政策。
联合开发的政策。国家明确推出了鼓励PPP模式和政策，也正积极探索和实践探索中，其中最关键是要解决好政府、企业、开发商、公众之间利益的平衡与共享。
第三建立法治化的公交优先财务保障制度。包括公交公共财政的投入、公交票制票价体系、换成乘优惠以及特殊的人群的服务、公共财政来购买公共交通的公益性服务以及低票价的政策补贴、公共财政对公交车辆新能源智能交通等激励性的政策，等等。另外要通过市场化的作用，来促进多元化公交发展投资的来源。
第四以法治化保障公交优先路权。包括严格实行道路、公共交通同步配置的制度，不是在实施层面上，而是在规划层面上开始明确道路功能定位、道路的路权划分和相关配套设施的完善。第二要提升道路时空资源公交优先配置效率。特别在信号优先通行系统，在公交占专用道的路权监管和保障方面，要进行法治化的治理建设。
第五要建立面向城市和乘客的法治化公共交通考核体系。在城市层面上，建立公交整体绩效考评体系。在乘客层面上，建立公交服务质量的指标体系。
以上谈到的制度，从中央政府和地方政府层面上，可能各自的职责是不同的。从中央政府层面上，我们更需要全国性地来确立公交优先战略，不仅仅是作为我们的交通战略，也要成为我们的土地战略、能源战略、环境战略的核心内容，作为国家空间战略非常重要的原则。第二以公交为导向的土地开发政策，也就是国家最近推出的PPP模式。第三公交沿线和车站周边地区物业的增值税和分配，包括房地税当中的还原等等，这些也必须是国家层面上的。另外中央财政也需要支持激励公交都市建设中的综合换乘、智能公交、绿色公交等优先领域。
省级政府层面上，出台公交优先发展实施指导意见，并在省级层面上的技术指导与考核。公交都市建设优先领域，省级财政的支持和激励，以及省级政府对各个城市公交服务质量的考核与指导。
城市政府层面上，要建立公交都市建设土地收储和发展基金，要逐步推进公交建设发展的PPP制度。另外在城市政府层面上，要逐步完善公交的定价规则和实施机制，逐步地完善公交服务质量的考核与监督体系。我们正在编制南京新一轮的交通白皮书，公交都市公交优先是交通白皮书里面最核心的内容。
