土地使用与交通协调：“城市道路”向“城市街道”的改革
2012年7月25日，在“7·21北京特大暴雨”之后中央气象台发布了最低级别的暴雨预警，北京市民纷纷避免出行，躲避暴雨，北京城出现了空城奇景，晚高峰道路上零零星星的车辆一路畅通地行驶着。
2012年9月3日，北京市中小学新学期开学第一天，城区早高峰平均交通指数达到8.0，全路网平均车速为每小时20.4公里，这是最高级别的交通拥堵状况。
都是工作日高峰时段，为什么同一个道路网所呈现的交通状况的差距如此之大？借用经济学的供需理论，交通系统也遵循这一供需理论，交通供给和交通需求之间存在一定供需关系。上述的两种交通状况正是由两种不同供需关系所产生，第一种状况是道路交通出行需求远远小于道路交通供给，第二种状况则是道路交通出行需求大于道路交通供给。那么，北京的道路交通拥堵问题的根源是需求，还是供给呢？
首先，从道路交通出行需求方面入手进行分析。根据2010年北京市第四次交通综合调查，北京市六环路以内（2282平方公里左右）高峰时段出行方式（不含步行），小汽车比例为32.6%，而公共交通（轨道交通和公交）比例为43.7%，其中轨道交通占公共交通出行的36.1%；而东京都（2188平方公里左右）高峰时段出行方式（不含步行），小汽车比例为9.4%，而公共交通（轨道交通和公交）比例为76.4%，其中轨道交通占公共交通出行的97.6%。由此可知，北京市居民高峰时段采用小汽车方式所产生的道路交通出行需求占全部交通出行的比例是东京的3.5倍，高峰时段小汽车方式的道路交通出行需求过高。
从机动化交通出行来看，道路交通出行需求主要包括小汽车和地面公交两种交通方式所产生的需求。在城市道路网系统中运行的公交车、小汽车等不同类型的机动车，其在承担客流运输方面存在着巨大的差异性。以城市主干路为例估算，一条行车道的路段实际通行能力约为800pcu/h，每小时最大可以满足800-4000人的小汽车方式出行需求；而对于公交车来讲，至少可以满足400辆单机公交车，至少可以满足1.6万人的公交方式出行需求，是小汽车方式出行需求的4-20倍。换句话来将，1条公交车专用道可以承担4条小汽车专用行车道的客运功能。如此看来，我们就要反思我们的道路是为了满足小汽车的出行需求，还是为了满足人的出行需求，两者对于道路交通供给的要求有着极大的差别，对于两者的态度决定着城市道路规划建设的理念和政策。
其次，从道路交通供给方面进行分析。北京城六区（1340平方公里）道路里程6235公里，道路用地面积率约为5.6%；东京都区部（622平方公里）道路里程约1.2万公里，道路用地面积率约为18%。由此可知，北京城六区的现状道路网密度约为4.6公里/平方公里，其中超过50%的道路未实现规划等级，远远低于东京都区部的19公里/平方公里，道路交通供给存在严重不足之处。
从道路网功能级配来看，在交通流集散过程中，不同等级道路发挥着不同的功能，即交通流由低一级道路向高一级道路有序汇集，并由高一级道路向低一级道路有序疏散，因此，城市道路网功能级配呈现“金字塔”形状，即从快速路到支路比重逐级增加，主干路（快速路）、次干路、支路之间存在一个合理的比例关系（通常为1：2：4）。但是，当前北京城六区道路网等级结构不均衡，快速路实现规划情况较好（85%以上），主干路建设稳步推进（近期即将实现近50%），次干路实施情况较差，支路最差，按照基本实现规划统计路网结构比例约为1：0.6：0.8。北京城市道路网结构不合理导致道路无法发挥其本应发挥的交通功能，快速路、主干路未充分发挥骨干路网快速通联的作用，而是承担了大量的区域集散交通压力；不完善的微循环道路系统无法发挥集散、通达的功能，难以疏解干路系统压力。城市道路网功能紊乱，进一步加剧了道路交通拥堵。
综上所述，北京道路交通拥堵是两方面，一是小汽车出行方式所产生的道路交通出行需求过大，二是道路交通供给存在较大缺口，这两方面的问题集中体现在道路交通拥堵上。因此，道路本身不能单独承如此罪责。但是，这并不是意味着道路本身没有问题。
城市道路网系统是组织城市各种功能用地的“骨架”，又是实现城市各种出行活动的“动脉”。因此，城市道路网系统布局直接影响城市的空间形态和运行效率，并且这种影响是相当深远的，将会在很长的一段时期内发挥作用。城市道路网的密度是衡量道路网系统质量的关键指标。
从交通工程学领域来看，高密度道路网具有以下优点：一是可以形成连续的行人、非机动车、机动车分流系统，这不仅可以营造安全的步行环境，提高公共交通出行比例，也可以改善机动车交通环境；二是有利于组织单向交通，减少交叉口的冲突点及交通组织复杂程度；三是有利于分流感到交通压力，均衡道路网络内的交通流量；四是次要道路在机动车非高峰出行时段内可以为机动车临时路边停车创造条件。
从经济学领域来看，在市场经济条件下增加土地效益的关键是临街面（Frontage）的多寡和地块的大小的比例（梁鹤年，2002）。任何经济活动都需要临街面，不论是货运的运输、客流的出入、橱窗的设置等的。高密度的路网可以提供更多临街面和最大的弹性。西方城市经验以60米到180米的临街面，和1：1.5-1.3的地块临街宽度和进深比例，最能发挥基础设施的效率，以及最容易“剪裁”，以配合不同的项目需要。也就是说，道路分隔的土地（四面临街）最小的可以是60米*90米（在里面可以进一步细分宗地），最大的可以是180米*180米（在里面可以进一步细分宗地）。这样的话，大的可以拆分为小的，小的可以组合成大的。西班牙巴塞罗那的城市规划被认为是欧洲作为成功的规划范例之一，几乎完全由130米*130的街道组成。美国纽约曼哈顿高密度的道路网所体现的巨大弹性，也已经成为规划的经典。
北京规划道路网密度如何呢？
04版总规中，中心城规划面积为1085平方公里，规划道路总长度为4764公里，其中快速路﹙含中心城范围高速公路里程﹚517公里，主干路873公里，次干路1222公里，支路2152公里，快速路、主干路、次干路之间的长度比例为1:1.7:2.4，道路网密度为4.4公里/平方公里，平均道路网间距约为450米，道路用地率为16.4%。中心城规划道路网密度仅仅为4.4公里/平方公里，即使作为路网密度最高的旧城地区（6.7公里/平方公里），也是远远低于东京都区部（18.4公里/平方公里,路网间距108米）、大阪（18.1公里/平方公里,路网间距110米）、纽约（13.1公里/平方公里,路网间距152米）、芝加哥（18.6公里/平方公里,路网间距107米）、巴塞罗那（13.2公里/平方公里,路网间距151米）等城市道路网密度。
为什么北京中心城规划道路网密度不高呢？分析这一问题，要从北京“居住小区”与城市道路网关系入手。
1）“居住小区”的规模划分决定了道路网间距的大小
新中国成立初期，由当时都市计划委员会提出的《北京市城市总体规划草案》甲、乙两个方案中就提出了“邻里单元”的设想。规划方案指出：“现代的住宅区多以邻里为基础，大同小异，虽有很多变化，但都遵守同样一个原则，每个邻里人口约为5000人。高速车流干道绕其外围，不允许穿行内部，保持行人安全与居住宁静。邻里内则以小学、文娱设施、日常商业设施组成邻里中心，四周建造住宅。由各自住宅到邻里中心，都有便于往返而大致相等的距离。各邻里单位之间的交往，可由干道上的公共汽车等联系，停车站设于每个邻里单位的适当地点上。”根据上述西方“邻里单元”的模式，1953年规划建设了复兴门外真武庙一代的邻里住宅。
1954年北京市委规划小组提出的《改建与扩建北京市规划草案的要点》中明确提出：“在新建地区应采取大街坊制度，一般为9至15公顷。为节约用地和市政设施投资，建设层数一般不低于四、五层。”
1957年，北京引入“居住小区”规划思想，开始用居住小区代替过去的街坊。当时，在原苏联专家的指导下，正式提出：“城市居住区以“居住小区”为基本单位，由几条城市道路所包围的地区形成居住小区，每个居住小区的面积一般是30至60公顷，远景居住1万至2万人，小区内不允许城市公共交通车辆穿行。”
1958年9月《北京城市建设总体规划初步方案》，明确提出以“居住小区”为组织城市居民生活的基本单位，面积从原来的9至15公顷扩大到30至60公顷（一般每隔500、600米至800、1000米有一条城市道路），人口1至2万人，居住小区内部不允许城市公共交通车辆穿行。
2）现行的相关规范和规定进一步强化道路网密度指标
《城市居住区规划设计规范》（GB50180-93）将居住区按居住户数或人口规模可分为居住区（10000-16000户，30000-50000万人）、小区（3000-5000户，10000-15000万人）、组团（300-1000户，1000-3000万人）三级。居住区的规划布局形式可采用居住区-小区-组团、居住区-组团、居住小区-组团及独立式组团等多种类型。
《城市道路交通规划设计规范》（GB50220—95）中将城市道路分为快速路、主干路、次干路和支路四类。规划人口在200万以上的大城市，城市道路用地面积宜占城市建设用地面积的15%-20%；道路网密度应为快速路0.4-0.5km/km2，主干路0.8-1.2km/km2，次干路1.2-1.4km/km2，支路3-4km/km2。按照此标准计算，北京作为人口规模超过200万的大城市，道路网密度应该处于5.4至7.1公里/平方公里，以此计算包含所有等级的道路网间距应当为280-370米之间。
《北京市居住公共服务设施规划设计指标（2006年）》按居住人口规模（或建设规模）分为3-5万人、0.7-2万人、0.3-0.5万人和居住建设项目四级。如按照每户平均居住人口2.8人、户均居住面积100平米和二类居住用地容积率2.5来计算，上述居住人口规模所对应的用地规模约为42公顷-71公顷（大约为650米-840米的正方形地块）、10公顷-28公顷（大约为310米-530米的正方形地块）、4公顷-7公顷（大约为200米-260米的正方形地块）等。
通过上述分析，不难发现北京城市道路网密度和间距的指标的确定主要是受到了居住用地规模划分的影响。具体体现在：一是现状单位大院和规模较大的居住小区对道路系统的割裂和阻断，严重影响了次干路和支路系统的规划建设；二是新建设的部分地区又形成新的大院，城市支路被封闭管理成为小区内部道路。这两方面都严重影响了城市道路系统的密度和功能等级级配，造成次干路和支路集散交通系统缺乏，能力不足，不能满足不同层次的交通需求，使许多区域性的交通流都分布在为跨区交通服务的快速路和主干路上，影响快速路和主干路的功能发挥。
目前，欧美国家已经摒弃了现代主义思想下的居住小区的规划建设方式，正在遵循新城市主义、精明增长等理念下，规划建设适宜居住的居住街区，以及为此开展的支路网加密、TOD开发、交通宁静化措施等一系列工作。为了实现北京中心城道路网的高密度，有必要改变居住小区开发模式，结合土地使用的现实条件和规划发展逐步推进。一方面，加大力度实现小区级道路与城市支路合二为一，形成“城市街道”，可以提高了小区的开放性，各种社区活动沿街道不间断的展开，成为精彩的社区“剧场”，进而实现从“城市道路”向“城市街道”转变；另一方面，为了适应当前社会功能的变化，居住小区空间组织模式也应该从“物质性”向“社会性”导向转变，强化空间的社会性意义，实现由“居住小区”向“居住街区”转变。
