市政厅:从交通本质看网约车监管
2016-03-17 09:14:24   来源： 澎湃研究所   作者: 冯苏苇    评论：0

　　互联网约租车与出租车等服务如何健康发展，既是舆论的热点议题，亦是学界关注的焦点。本文系上海财经大学公共经济与管理学院副教授冯苏苇在3月9日同济大学“沪港四校网约车论坛”上的主题发言。

　　澎湃新闻还将陆续发布“沪港四校网约车论坛”上的其余报告发言。
 

　　交通是人和物的空间移动。人们在空间移动，会有不同的出行方式，步行、自行车、摩托车、公交和自驾等。选择何种出行方式，与个人的社会经济状况、支付能力以及所处情境有关。收入不同的人，可供其选择的常态出行方式，也就有数量差别。换句话说，出行方式是交通经济属性和社会属性的一种表现形式。

　　移动克服了空间障碍，就需要付出一定成本。我们把克服空间障碍付出的代价，称作广义交通成本，一次出行消耗的金钱、时间、体力、精力等，均包含在内。付出的广义成本与出行方式有关，即与人们的支付能力有关。

　　交通或出行的完成，不外乎四种方式：私人解决、购买服务、合作共享以及几种方式混合。

　　私人解决是最常见的方式，我们依靠体力或个人交通工具，或步行，或骑车，或摩托，或自驾。购买服务，是指人们付钱乘坐出租车，专聘司机，或购买海陆空等公交服务。合作共享也很常见，如搭便车和合乘，两人或几个人一起使用同一交通工具，本着“利益共享，成本分担”的原则，形成“利益共同体”。合作共享与购买服务最大的区别，在于其“非盈利性”，服务提供者有非盈利的动机和利他的愿望，而服务接受者则有分担成本和风险的责任，可谓“有福同享，有难同当”。

　　而从出行链的角度看，混合方式是前面三种方式的组合。

　　出租车属于“购买服务”一类。运营方式包括巡游、非巡游和混合方式等。传统的巡游方式，是出租车在道路上巡游招揽生意，乘客在路旁招扬。交易决策时，司乘双方可“面对面”获知信息：乘客看到出租车公司品牌、车辆型号、车况和司机等信息，出租车司机则看到乘客及其携带的行李，双方依据这些信息进行交易决策。当然，也可以利用电话叫车。此外，出租车收费标准统一，一旦价格变动，涉及庞大的消费群体，因此需要公开听证和广泛告知。

　　相对于传统巡游出租车，新型网约车采用了互联网技术和手机应用软件，乘客利用互联网或手机app叫车，司机接单后为乘客提供位移服务。新型网约车一般不巡游，交易决策通过网络或手机app“显示”。不过，从现实情况看，目前网约车可以巡游，巡游出租车也可以使用手机软件，即存在介于巡游和非巡游之间的混合方式。

　　因此，就司乘信息对接和交易决策方式而言，现有的个体位移（运输）服务包括招扬、电话、网络和手机app等多种方式。当前，新型网约车异军突起，给传统出租车行业带来不小的冲击，如何对新型网约车实施有效监管，是管理部门面临的一项新挑战。

　　显然，从服务性质看，网约车是传统出租车服务的一种新业态。不妨将网约车的位移服务分解为交易决策和服务完成两个环节。

　　首先，从司乘信息对接和交易决策方式看，互联网和手机应用软件的出现，使出行服务的交易决策“前移”至网络和手机app，网约车仅在交易决策环节发生了一些新变化：乘客和司机通过手机app提供的信息，彼此做出选择，完成交易决策。

　　其次，从交通服务的完成过程看，网约车提供的服务，仍需要消费者支付广义交通成本（金钱、时间、体力和精力等），通过购买网约车（司机+车辆）的服务，克服空间障碍。互联网和手机app提供的信息，并没有改变网约车“金钱换移动”的实质性交换关系，乘客仍需支付金钱获得位移服务。所以说，网约车利用信息技术改变了交易决策方式，但没有改变位移服务的完成方式，提供的依旧是个人位移（运输）服务，本质上与出租车服务并无差异。

　　由此，对网约车移动服务的监管，在监管诸要素（车辆、司机、企业和行业等）上，应与出租车监管方式大体保持一致。一方面通过准入和过程监管，确保个体移动服务的质量，保障消费者可以购买到放心、满意的出行服务，另一方面通过前置性安全监管和服务投诉机制，降低服务提供过程中隐含风险导致的社会成本，如事故风险、交易纠纷、人身侵犯甚至犯罪行为等，一旦这些风险事件发生，保障司乘之间有成本分担、合理赔偿、纠纷调解、法律追诉等回应机制。

　　那么，作为一种新业态，网约车的监管是否有一些特定理由？结合新业态的特征，网约车监管需要考虑以下七个方面：

　　（1）外部性：与所有机动车一样，网约车会产生空间占用、拥堵、尾气和事故风险等负外部性影响。由于近二十年来快速的机动化进程，我国许多城市正在遭遇这些困扰。在中国，出租车行业某种程度上是城市公共交通的组成部分，同时具有私人交通和公共交通的特点。无需置疑的是，高密度城市应该优先发展公共交通、适度发展出租汽车，在这个意义上，出租车（包括网约车）的数量以及在出行模式分担中所占比例，需要与城市交通总体发展战略相协调，以遏制私人机动性进程对社会经济发展带来的长期负面影响。

　　（2）合规性：鉴于出租车行业长期运营形成的制度框架和管理经验，合规性要考虑，在多大程度上、哪些环节上，网约车与传统出租车具有相似的监管方式？又有哪些根本的不同？比如，与网约车相关的行业管理、经营企业、司机和车辆的准入，是否符合出租车行业一般准入条款？相对传统的出租车行业，如果放松网约车的准入条款，尤其需要权衡管制变更带来的社会成本和收益，只有当社会收益明显大于社会成本时，才能适用于放松管制的情形。

　　（3）市场秩序与公平竞争：大量私家车在短时间内接入网约平台，的确有效增加了位移服务的供给，消费者也有了更多选择，人们出行的社会福利有所提高。但要考虑，在现有存量出租车市场下，网约车对市场需求的瓜分、出租车司机收入锐减的状况，以及这种状况的持续对传统出租车行业的负面影响。值得思考的是，这是否有违新旧业态公平竞争的原则？传统出租车行业在过去几十年中，积累了丰富的行业管理经验，与此不同，在资本和补贴的大力推动下，网约车平台快速野蛮生长，平台企业发育过程中，内部监管能力有待提升，“自下而上”“司乘互治”的自监管模式亟需引导，最终形成稳定、有效的行业治理模式。网约车管理模式尚需经受时间磨砺和市场检验。

　　（4）内部性：内部性是指，网约车运营过程中，合同关系中可能存在的、有违乘客或司机利益的隐含风险。比如，司乘之间、司企之间确实存在合同关系，但在运输服务完成过程中，交通事故、司乘纠纷等意外发生，该如何进行相应赔偿和调解？因此，监管条款必须针对这些可能存在的隐含风险，明确这些风险一旦发生之后，平台、司乘各方必须承担的责任和义务。

　　（5）信息不对称与点垄断：网约车服务的创新，在于出行服务的交易决策“前移”至了网络和手机app上。但服务过程仍存在一定的点垄断特征与信息不对称。比如，由于司乘在空间分布上有一定距离，不管是司机接单回应需求，还是乘客等待司机的到来，都需要一定的时间。这个响应时间决定了司乘彼此之间相互选择时，总是面临有限数量的乘客或司机，而不像一个完全自由竞争的市场，交易决策和商品价格由数量众多的买方和卖方、通过讨价还价和充分竞争来形成。这种点垄断特征，很大程度上制约了竞争的完全性与充分性，正是出租车行业监管的主要动因。又比如，一些司乘个人信息的搜寻，需要付出额外成本，甚至有时司机（或乘客）会故意隐藏吸毒和犯罪记录等信息。虽然网络和手机app提供了司机和车辆的相关信息，但这些信息可能不充分、不准确，有碍市场交易。这需要从个案分析中，针对性完善当前的网约车监管条款。

　　（6）弱自然垄断特征与一般垄断性：与水电气等公用事业行业不同，出租车不是自然垄断行业。按照投资去向，可以分为重资产型和轻资产型两类。重资产型网约车企业具有资产沉没性，会形成相对较弱的进入壁垒，这种弱的自然垄断性质是否可维持，将决定应采用何种准入管制和价格管制措施。轻资产型网约车企业具有的一般垄断性，是指新技术和资本投入带来的规模经济效应，以及可能产生的一般垄断经营状态对消费者利益的攫取，它适用于反垄断情形。在制定监管政策时，新业态中轻资产和重资产对应的不同产业特征，亦需要审慎考虑加以区分。我们将另外撰文，详细予以说明。

　　（7）普遍服务义务、公益性和公平性：即使新旧业态有了市场细分，仍无法回避规制对出租车普遍服务义务的保证职责。即，在服务提供中，要考虑对弱势和特殊群体的关怀和照顾，不管乘客是否使用互联网和app，都应有机会获得同等质量的服务。尤其在突发紧急状况下，规制应该对优先享受服务的次序做出必要安排。再者，相比传统出租车相对固定的定价机制，网约车的动态定价导致了消费者负担的不确定性，或有违出租车行业的“公益性”定位和“公平性”准则。这些问题仍需要仔细研究，做出判断。

　　总之，一方面，由于网约车出现，消费者叫车更方便，候车更省时，选择趋于多样化，出行有了新体验，在资本和补贴的激励下，逐步形成了新的市场偏好和市场细分。但另一方面，在新业态下，私家车涌入出租车市场，加剧了市场竞争白热化，短期内难以形成有序的市场规则和公平环境。恰是这些问题和冲突的存在，给公共政策留出了“可作为”的空间。

　　由于各个城市个体机动化业态存在较大差异，在网约车快速推进中，传统出租车行业均受到不同程度的冲击，最后的产业格局也将大相径庭。一些城市的出租车行业或被网约车取代，另一些城市出现新旧业态“平分天下”的局面，还有的城市回归传统出租车市场。这亟需各级政府“由上至下”制定新的准入和交易规则，进行合理引导和有效干预，创造公平竞争环境，切实保护消费者利益，推动出租车行业健康持续发展。

　　（作者系上海财经大学公共经济与管理学院副教授、公共政策模拟与仿真实验室主任，公共政策与治理研究院双聘研究员，研究方向为交通经济与政策、城市交通管理。）