出租车体系改革：寻找最大公约数
2015-11-13 15:23:54   来源：   作者:徐康明    评论：0

　　90年代中后期以来，国内各大城市出租车规模在经历一次爆发式快速发展阶段后发展相对缓慢，而市民对出租车需求不断增长，一些城市差不多二十多年没有增加出租车，"打的难"被市民广泛诟病。另外传统出租车服务层次单一，大部分城市政府和出租车企业对服务品质监管没有到位。

　　国内的预约出租汽车服务基本处于空白，市民多层次、差异化的出行需求一直无法得到满足。因此，各类利用互联网招租模式的"专车"一经推出，大受欢迎也在意料之中。

　　然而"专车"的发展是在出租车业态总体布局缺失，监管机制阙如的大背景下，在资本力量的推动下强行推出的，发展路径走的是与其他互联网企业类似路径，先横空出世，倒逼政府出台相关政策和举措的老路，因此对出租车体系带来动荡是不可避免的。

　　"专车"模式不能长期游离于合法客运体系之上，这样不利于客运市场的健康可持续发展。另外出租车服务也早已到了非改不可的地步，巡游出租车虽然不是一项公益性的客运服务，是城市客运体系中的一种不可或缺的公共服务，巡游出租汽车许多人群依赖这种公共客运服务。传统巡游出租车具有禁止随意调价、提供基础性服务、全天候服务、服务的匿名性及长期坚持着无歧视公平服务的原则。

　　当今国内外绝大部分城市对巡游出租车都是实行了特许经营管理机制，即对巡游出租车的数量、价格和质量管控。这种管控方式在国外也经历了从管控到放松到再管控的过程，总体上都认同这个行业需要维持特许经营的管制思路。

　　出租车改革应该抓住三个核心利益：要确保乘客的权益，包括安全、服务质量、个人隐私、公平；要保障司机的权益；如何与其他客运模式形成协同发展。

　　制定国家层面的出租车和"专车"的政策其难度在于幅员辽阔、各地经济背景不一样，经营权等获得来源不一样，情况差异很大。

　　现在"专车"的发展，是在巡游车长期改革不力的情况下产生的。新服务机制比旧机制有优势，既要扶持新产业发展，同时也要注重原有产业的适当保护。一方面是鼓励新业态的发展，另一方面是要促进原有业态的提升。

　　出租车不同类别的服务模式，采取什么样的监管措施，使得不同服务模式能够差异化发展、协调发展，乃至最后融合发展，切合国情市情的监管机制是构建多赢可持续发展出租车体系的重要保障。

　　笔者认为，交通运输部此次公布的＂指导意见＂和＂管理办法＂两个文件有利于构建多赢可持续发展的出租客运体系，包括以下十大特点：

　　1、包容创新，"专车"获得了合法身份，成为全球第一个全国性的专车监管法规。"网约车办法"是政府顺应移动互联网时代的市场自发创新而出，"办法"实际为"专车"正了名，"专车"合法化就是最大的利好，也为市场的可持续发展提供了法律保障。

　　2、统分结合，适应了城市交通地方性的特点。充分考虑了中国各地发展阶段、城市规模、交通状况等差异较大的现实，"网约车办法"既作为中央顶层设计确定了管理的基本原则，也体现了城市人民政府对于城市交通管理的主体责任，给地方留有的充分自主权和政策空间，不搞"一刀切"，有助于各地因地制宜进行监管创新。

　　3、科学定位,"网约车办法"第一次以法规的形式对小汽车出租类客运服务定位进行了表述。网约车发展应以优先发展城市公共交通为前提，各地应根据当地公共交通发展水平和交通、能源、环境等资源约束情况来决定网约车发展的基本思路。

　　4、分类监管，网约车与传统的巡游出租车都是小汽车出租客运服务，但网约车与巡租车的差异不仅是在招租方式上，更重要的是其解决了运输交易信息不对称带来的服务选择性问题，从而在相当程度改变了随机交易导致的市场机制失灵问题，因此"网约车办法"充分考虑了网约车的不同交易特征，设置了与传统巡游出租车迥异的监管机制，在定价和数量管控方面给市场机制以更大的发挥空间,对巡租车和网约车进行分类监管。

　　5、差异发展，网约车发展必须考虑中国出租车存量庞大和矛盾突出的现实，不考虑这个实际就难以解决改革和稳定的关系。"网约车办法"确定了"差异发展、逐步融合"的原则，循序渐进，稳妥处理新老业态的利益关系。

　　6、明确责任，由于网约车"网络平台+个体司机"的特殊产业组织形态导致网约车很容易出现责任主体不清，"网约车办法"明确了网络平台经营者作为运输服务的承运人，承担运输服务风险的"兜底"责任，解决了网约车特殊组织形态下个体司机运输风险责任与承担能力不匹配的问题，有利于保护乘客和司机的利益。

　　7、保护乘客，可以说保护乘客各项合法权利是整个"网约车办法"的中心，贯穿"办法"始终。通过规范网约车经营行为，保障乘客的服务安全和信息安全等。如通过设置基本的车辆和人员资质要求，为运输安全提供有效的前端保障;要求充分的保险和建立安全基金，从而为安全提供可靠的后端保障。更值得注意的是"网约车办法"针对网约车的特点，还特别要求不得违规采集、利用和泄露乘客个人信息和国家安全信息，以保障乘客的个人隐私权利。

　　8、支持共享，合乘（也叫"拼车"、"顺风车"）是城市交通领域最能体现共享精神的形式之一，既有利于城市交通和环境，也有利于社会信任的建立,应该予以支持发展。"网约车"办法第一次在全国层面对合乘进行了界定，为在全国发展合乘提供了法律基础。

　　9、联合监管，传统的部门监管、地方监管已不能适应"互联网+"的时代要求，网约车监管涉及8个部门，"网约车办法"明确了联合监管机制，是交通领域跨地域、跨部门信息化联合监管的第一次尝试，可促进部门间沟通与协调机制的完善，从长期来看也必将提升政府整体管治能力。

　　10、发展增量，以增量促进存量改革。"网约车办法"其意义不仅限于网约车业，更是出租车改革的关键一环，是中国改革开放"增量改革"成功经验的又一次实践，以中央确定的"互联网+"行动计划为契机，通过发展网约车增量促进出租车存量改革，解决因利益固化，巡游出租车长期不能解决的打车难、司企利益关系调整难等问题。

　　网约车监管在全世界都是一个新生事物，如何监管一直争议不断，世界各国也是有堵有疏，顺了姑心失嫂意，势必难以两全。更困难的是，"网约车办法"面对的不是一个空白市场，而是一个已经"野蛮生长"到相当规模的现实，如何做好存量的过渡，"办法"尚没有涉及。

　　此外，互联网平台与司机的关系等问题在欧美国家仍悬而未决，中国不同利益方应该也会有不同的看法。监管层级与本地化服务如何适应移动互联网的新特征还需要听取各方意见。

　　网约车内有平台、司机、乘客的不同利益诉求，外有巡租车、约租车的矛盾，发展与稳定需要平衡，企业利益与社会利益需要平衡。"网约车办法"只能求最大公约数，社会公开征求意见将进一步逼近这个值。经过各方努力，笔者相信"网约车办法"是多方共赢可持续发展的一个新起点。