黄少卿：专车兴起背景下出租车监管改革的思路与建议
2015-06-23 17:50:13   来源：上海交大    作者:黄少卿    评论：0

　　长期以来，出租车行业在中国广受社会诟病：打车难、黑车盛行；出租汽车管理公司利用特许权赚取了太多"份子钱"；司机服务质量差、拒载、甚至故意欺诈乘客等现象比比皆是。而在今年，出租车行业更是被舆论推上风口浪尖。由于基于移动互联网技术而发展起来的"专车"--一种新的出租车营运方式，正在对传统巡游出租车构成严重挑战，各地巡游出租车司机普遍反映，专车出现后日接活量变少、营收下降，有的地方甚至出现了巡游出租车司机围攻专车现象。而广大市民则几乎一边倒地为专车叫好，因为利用移动终端叫车方便、专车车型更高档、专车司机服务意识强，而且，价格似乎也并不显得更贵--在得到网络平台公司的优惠券补贴之后。

　　监管部门对于专车的态度也颇为耐人寻味。今年1月8日，交通运输部领导尽管强调禁止私家车介入平台参与营运，但同时明确表示，"专车"服务是创新服务模式，对满足运输市场高品质、多样化、差异性需求具有积极作用。而在地方，不少城市的交运监管部门却加强了对专车"非法参与运营"的打击力度，据统计，包括广州、成都、深圳、北京、上海、杭州、苏州、南昌等10多个城市都采取了程度不一的执法措施。这些执法当然也引起了不少非议，甚至是对政府的强烈批评。

　　综合各种情形来看，由于专车的兴起，中国出租车行业的监管改革已经到了迫在眉睫的地步。事实上，国家交通运输部正在制定进一步深化出租车管理的指导意见，不少城市也已经推出或者正在拟定出租车行业改革方案，也有学者建议应该尽快修订《道路运输管理条例》，以便对专车管理做出新的规定。基于对于中国出租车行业存在的问题、移动互联网技术对出租车行业的影响、当前专车营运模式的合法性，以及专车对现有监管体制的挑战等问题进行的详细分析，本报告提出了中国出租车监管改革的若干具体思路和政策建议。

　　一、出租车行业的市场失灵与监管框架

　　纵观全世界，也许没有哪一个行业像传统出租车行业这样受到如此全面的监管。在世界上大部分大中城市，传统出租车行业属于政府特许经营行业，普遍要面对监管部门的三重控制：首先，通过行政特许，政府对出租车经营牌照进行数量控制，譬如，纽约市巡游出租车牌照从1937年以来就一直限制在13595张；自上世纪90年代中期以来，中国各大城市也对出租车牌照进行了数量限制；其次是服务质量控制，即对提供出租车服务的司机和车辆设定前置性安全标准，要求分别取得运营资质，并且要购买达到一定保额的保险；最后是经济上的价格（费率）管制，即出租车服务提供者没有定价权，只能按照政府的定价模式、通过计价器收取乘客费用。

　　为何要对传统出租车实施如此全面的监管？主要是因为学理上人们认为，出租车行业存在可能导致市场失灵的多重因素，依靠市场机制并不能实现最优的社会福利水平，反而可能损害包括乘客安全在内的众多公共利益。

　　关于数量控制的理由，主要包括：第一，出租车营运需要占用城市公共道路资源，如果允许自由进入，容易出现"公地悲剧"现象，即人们会倾向于对道路资源进行掠夺性利用，从而导致出租车过度提供而加重道路拥堵。第二，出租车行业特殊的生产要素匹配方式--即提供服务的"一人一车"组合方式，迫使投入大量资金购买车辆和牌照的资方，在预期投资回报期内通过长期雇用劳动合同以及要求缴纳押金等方式"套牢"司机，使司机在市场存在过度供给时难以退出，而只能依靠延长工作时间来增加收入，由此带来安全隐患。第三，对于巡游出租车而言，考虑到等候时间对乘客消费感受的影响，为了缩短等候时间，就必然要增加道路上空驶出租车数量，从而导致自由进入条件下的均衡结果中，出租车供给数量将大于社会福利水平最优的供给数量。

　　关于价格（费率）管制的理由，主要包括：第一，根据经济学家的估算，出租车行业存在乘客的需求价格弹性小于1的特征，换言之，完全自由定价将导致偏高的价格水平。第二，由于出租车行业交易存在随机特征，在巡游车市场上，给定平均的等候时间，完全的自由定价将导致司机报一个无效率的高价格。第三，与前一点有关，这种特定时空下的随机交易，在进行交易谈判时，供需双方都存在垄断性，从而不利于成功地撮合出交易价格，而且，这种司乘双方基于口头合约达成的自由价格，由于很难被第三方证实而缺乏可实施性。第四，即便对于驻点式出租车服务，譬如在机场或旅馆，通常也不存在不同服务提供者能够展开价格竞争的条件。

　　关于安全和服务质量管制的理由，主要是因为出租车服务涉及乘客及第三者的生命财产安全，确保客运过程安全是消费者必然会首要考虑的目标。然而，和几乎所有服务业一样，由于出租车服务供给者拥有信息优势，消费者对于车辆的机械状况、和司机的驾驶技能、习惯与品行完全缺乏了解，因此，需要监管者通过事先设置安全标准并进行经常性检查等外部监管措施，来防止信息优势地位被滥用所引发的事后安全事故。另外，对于难以避免的随机性安全事故，监管者也必须通过事前强制性要求购买能够充分覆盖该风险的保险品种，以便事后能够对乘客可能的生命危害和财产损失进行合理救济。

　　但是，这种前置性安全和服务质量的外部监管，其效率存在两个疑问：一是监管当局的监管成本会随着出租车数量的增长而急剧上升；二是可能出现由于监管俘获引起的监管失灵。

　　因此，这又引出另一个需要进行数量控制的理由：从信息经济学角度来看，当外部监管成本过高、或外部监管存在障碍时，更恰当的监管办法是对被监管者进行激励。就出租车行业而言，为了激励出租车服务者发自内心关心乘客安全，监管者可以通过限制发行特许经营权牌照，给在位服务商创造一定量的特许权租金。一旦发生安全事故则取缔其经营资质，这意味着特许权租金的完全丧失。这种适度的数量控制加前置安全与服务标准的监管模式，能够在监管效果与监管成本之间实现最优的权衡取舍。

　　二、国内出租车行业的监管失灵

　　市场失灵固然是需要政府监管的正当性理由。然而，这并不意味着政府监管就一定能够完全消弭市场的缺陷。因为，一方面政府也并不掌握监管所需要的所有信息（因此要对拥有信息的被监管者进行激励），有时候政府的信息比市场参与者掌握得还要少，信息缺乏同样可能导致监管失灵；另一方面，政府监管作为一种行政行为，其效率本身受制于一个国家的政治过程，即受制于该国的公共选择机制的有效性。如果缺乏充分反映消费者（公民）总体偏好的政治机制，很可能该国既不能对必要的监管要求和措施进行立法，也无法对监管者本身是否忠实履行了监管职能进行再监管。

　　就中国而言，当前出租车行业同样存在监管失灵现象，它集中体现在三个方面：其一，对出租车的数量控制过于僵化，缺乏对运力的动态调整机制，导致整个行业供给僵化，出租车数量的增长赶不上城市人口规模的增长，甚至长时期出租车总量处于停滞状况，从而使人们打车难的感受越来越强烈。尽管在引入总量控制时，管理部门也同时表示要根据"满载率"指标进行运力调整，像上海就提出，一旦满载率超过70%就进行新的牌照投放，然而并未得到严格执行。譬如，北京市2003年以来常住人口增长了40%，但是出租车数量只增加了1000辆，增长率仅为1.5%；上海市出租车数量也已经多年保持在大约5万辆的水平上。运力投放滞后存在多方面原因。原因之一是由于上世纪90年代早期，各个城市没有对出租车数量加以控制，导致社会资本过度进入，运力盲目扩张，司机营收下降过快，市场秩序比较混乱。2004年，国务院办公厅发布《关于进一步规范出租汽车行业管理有关问题的通知》，要求严禁盲目投入运力，所有城市一律不得出台新出租汽车经营权有偿出让政策。在此背景下，各个城市的发展规划都对出租车运力进行严格控制。原因之二是，随着出租车供给短缺的加剧，拥有出租车经营权的在位企业，其牌照的特许权租金变得越来越高，从而导致牌照本身的市场价格不断上升，这反过来又构成在位企业游说监管部门不去及时调整出租车数量的巨大动力。

　　出租车运力缺乏动态调整机制，由此衍生的后果之一是"黑车"盛行，据有人估计，北京的黑车规模和正规出租车数量几乎相当。市民不得以借助黑车出行，不但要付出更高的费用，而且也面临更大的安全风险；另一个后果是，由于存在明显短缺，不但乘客等候时间过长，而且正规出租车司机也变得"挑活"，拒载、服务态度差成为普遍现象，尤其是在下雨天和上下班高峰期。

　　其二，为了降低监管成本，在出租车行业的经营模式上，各大城市出租车管理部门越来越倾向于鼓励公司化经营模式而排斥个体经营模式，但是，由于管理部门对于公司化模式下公司和司机的利益分配机制缺乏评判标准和监管手段，导致谈判能力弱的司机一方利益未能得到较好保护，司机的收入和工作条件存在恶化趋势，他们与公司之间的矛盾也日趋尖锐。

　　目前，除了少部分个体经营者（约占总车辆的16%），绝大部分出租车都是公司化经营，包括承包经营、合作经营（或叫"租标经营"）和挂靠经营等三种具体形式。不管何种形式，公司和司机都要签署合同，约定每位司机的全部营收中应该上缴的承包费（俗称"份子钱"）。

　　可以纳入承包费的项目大体上包括三大块：一是成本，如车辆和附属设备的开支、牌照成本（如果是拍卖等有偿使用情形下）、公司承担的税费、保险支出等；二是公司为司机缴纳的社会保险支出和支付给工人的基本工资；三是公司的管理和服务对价。在同一城市，不同公司化经营形式下，基于出租汽车经营权（牌照）和车辆产权的归属差异，承包费所包含的项目和金额也不一样。在承包费的各个项目中，公司的管理和服务对价是最缺乏客观标准的，因为这是一种组织内交易，并没有相应的市场价格可以参照，而完全由公司和司机之间的谈判决定。对于公司和司机的签约谈判，有的城市会进行强监管，直接介入双方签约过程，甚至决定公司的管理和服务对价水平；但是更多的城市只是审核合同的合规性，以及对公司进行成本监审。通过管理和服务对价，公司实际上攫取了行业的大部分收益。

　　公司和司机之间签订的合同中还有一层关系：司机必须向公司交一笔"合同保证金"，即所谓用车的"押金"。尽管政府往往会规定合同保证金的限额，然而，出租车行业的潜规则是，司机实际交付的保证金要远远高于政府规定的水平，而高出部分名义上为公司向司机的"借款"。譬如，广州市规定保证金金额为1万元人民币，但是据司机反映，他们普遍要交4万到5万元，在个别公司甚至要交10万元以上。根据王克勤的研究，这个情况在1996年以后的北京也非常盛行。虽然北京市和广州市的相关管理部门对此进行过清查纠正，但是，就全国而言，这个问题依然相当普遍，对司机的利益构成了严重侵犯。

　　这里有两个问题需要进一步讨论：问题一，出租车公司的"份子钱"构成是否需要公开？

　　有人认为，市场经济中私人企业的成本属于其私人信息、甚至是商业机密，只要它不是上市公司，就没有公开的义务，别人自然也没有知晓的权利；也有人认为，出租车行业公司的经营权基于行政特许而获得，是政府"设权"的结果，它不但在经营中使用了公共资源，而且因为数量控制而获得了特许权租金，因此它与一般许可下的企业经营权不同，应该向全社会公开其全部成本。我们倾向于支持后一种观点，而且我们进一步认为，这种成本的公开及由此计算的出租车公司净资产回报率，将进一步构成政府决定牌照动态投放的重要依据。

　　问题二，目前出租车公司在承包费中向司机收取的管理和服务对价，其定价依据主要是出租车公司提供相关管理和服务的成本，属于成本加成法。我们认为这种定价法存在重大缺陷，因为它隐含着促使公司管理层不断做高成本的激励，尤其是外界对其成本合理性缺乏足够信息的情形下。譬如，人工成本的高企、过高的对外采购服务项目的价格，等等。公司为什么要养那么多人、管理层为什么拿那么高的薪酬？为什么公司安排的出租车清洁服务收费甚至高于市场行价？这些问题长期受到包括司机在内的社会各界的质疑。我们认为，未来应该探讨有助于出租车管理公司降低其经营成本的监管机制。

　　其三，政府的监管失灵还有其他若干表现：（1）出租车经营权管理存在混乱现象。在不同发展阶段、不同城市，出租车经营权的出让采取了包括资质审批、公开拍卖和按照服务质量招标等多种形式。在这些形式下，有的经营权的取得是有偿的、有的是无偿的；有的是有期限的，有的则对经营期限没有做出规定。一般而言，有偿取得的经营权是有期限的，到期需要收回并重新投放。尽管对于出租车经营权是否可以在二级市场进行转让交易，国内并没有明文规定，然而，有的城市出现了出租汽车经营权私下转让现象，而且交易价格还节节攀升。对于已经到期或即将到期的经营权，有的城市在各种人为的社会压力下，出于维稳考虑并没有收回或打算收回，导致经营权事实上无限期延长，从而不利于城市管理部门对运力进行管控。

　　（2）缺乏动态价格调整机制，导致国内物价出现了显著增长之后，有的城市的出租车价格还维持在若干年之前的水平上。这一方面不恰当地助长了对出租车的需求，加大了出租车行业的供需矛盾，另一方面也导致司机的收入状况过快地恶化，从而不得不延长工作时间，由此又产生一系列危害司机健康以及疲劳驾驶带给乘客安全隐患的问题。

　　（3）由于同一个城市的出租车实行统一定价，由此带来了出租车运力在空间配置上的不合理问题。出租车司机更加愿意在人多的地区或地段进行营业，而城市的边缘等地区以及收入水平偏低的地区则少有出租车问津，从而降低了出租车作为公共交通体系中重要组成部分提供普遍服务的可能性，也带来了新的社会不公平问题。

　　三、处理监管失灵的部分国际经验

　　有一种观点认为，既然政府监管存在失灵，那么，最好的办法就是取消监管，让市场发挥作用。就近期专车讨论来看，持这种思路的大有人在，甚至有人把它上升到要市场经济还是要计划经济的意识形态高度。但是，强调取消监管的人必须回答一个问题：如果导致市场失灵的因素依然存在，放松或取消监管，让市场失灵大行其道就是更好的选择吗？至少，经济学并不能给出这种答案。取消监管的唯一理由，只能是过去设立该监管措施所对应的市场失灵问题已经消除或大为缓解。如果新的技术创新或商业模式创新的确缓解了既有的市场失灵，政府应该毫不犹豫地取消对应的监管措施；而如果既有的市场失灵依然存在，那就意味着我们应该选择另一条道路，即改善监管，以缓解监管失灵的严重性。

　　中国当前出租车行业的上述监管失灵现象，其实在纽约、伦敦等发达国家城市也同样存在过。那么，从发达国家的经验看，它们是如何处理监管失灵的呢？

　　以出租汽车运力调整滞后和空间分配不均为例。对出租车进行监管的哈斯法案通过后，纽约的巡游出租车数量从1937年以来就没有增加过，而且，这些出租车基本只在曼哈顿高收入社区和机场附近接活。上世纪60年代，为了满足人们的出行需要，纽约的一些低收入社区逐渐发展出一种依靠电话预约的便利车，这种电召的预约车被称为"受雇出租车"（FHVs），由于它不巡游和驻点候客，因此，并没有被纽约市出租车与豪华轿车管理局（TLC）宣布非法。1982年，监管当局决定对预约出租车授予另一种牌照，并于1986年经市议会授权正式纳入监管范围。考虑到预约车不存在空驶产生的道路资源无效占用这一市场失灵问题，监管部门没有对预约车进行数量控制，但是在安全方面，则施加了同样严格的管制标准。TLC只对公司授予预约车经营权，但是公司必须要在停车场地、财务能力和为车辆购置保险方面达到监管要求。而符合营运资质的车辆和司机可以选择加入任何一家拥有经营权的公司，公司在为它们提供服务的基础上收取相应的费用。目前，纽约的电话约租车数量已经发展到大约为巡游车数量的3倍，而且形成了便利车、商务车和豪华车三种不同的细分市场服务，从而方便了纽约市民的出行需要。这正是市场创新与安全要求双重力量驱动下解决市场和监管同时存在失灵现象的典型案例。

　　再以对司机和公司经济利益关系的监管为例。在纽约，70%的出租车司机开的是公司的车，他们同样要给公司缴纳被称为"车库费"的"份子钱"，另外，公司也会向司机收取各种其他固定费用。在各种费用不断上涨的情形下，为了确保司机的利益，调整出租车资费标准便成为必要的手段。在纽约，出租车价格受到TLC的严格管制，调价必须首先要经由出租车行业组织或公司提出后，再由TLC在召开公开听证会的基础上、由委员会做出决策。

　　除了有公开、规范的调价机制之外，公司向司机收取的"车库费"的数量也是由监管部门确定，并且必须严格执行。如果执法过程中发现公司存在多收现象，TLC的惩罚力度将非常大，从而尽可能确保出租车价格上调的利益能够真正归属于司机。在日本东京，隶属于公司的出租车司机同样要上交管理费，但是东京的出租车"份子钱"并不是固定的，而是收取司机营收的一个比例。按比例收取"份子钱"的好处是：一方面转移了一部分经营风险给公司，有利于保护司机的利益；另一方面也促使公司给司机提供更好的服务来增加营收，同时因为"份子钱"与管理成本不挂钩，从而公司也有更强的降低管理成本的动机。

　　四、互联网+出租车行业=？

　　20世纪最后十年，基于现代通信技术而发展起来的互联网（及其升级版移动互联网）正在改变人们的生产方式和生活方式。互联网的本质在于：利用网络平台上更高效率的信息沟通与分享，人们可以聚集和有效配置更多的生产要素，从而降低交易成本、提高生产效率。

　　而"互联网+"概念的提出，无疑推动了互联网和传统产业的创新融合，深化了互联网技术对整个经济体系的渗透。对于出租车行业而言，互联网的影响同样不言而喻。可以毫不夸张地说，互联网技术正在以多种方式对出租车行业进行重塑，它带来了新的机遇,也产生了新的问题，甚至进一步放大了出租车行业既有的一些深层次矛盾。

　　大体上，互联网技术正在从如下方面改变着这个行业的特征。

　　第一，利用互联网信息平台及各种移动终端的应有软件程序，司机和乘客的匹配方式发生了根本变化。

　　在传统巡游出租车业态下，司机和乘客的匹配是完全随机的过程。电召式预约出租车的出现，一定程度改变了这种随机匹配模式：乘客通过向特定预约车公司叫车，可以更合理地安排自己的出行时间；对于出租车服务提供者而言，这不但免掉了由于车辆空驶产生的各种成本，而且节约了城市道路资源。但是，电召预约车同样有其局限性，如乘客只能在有电话的地方才能约车、公司能否派车取决于是否有空闲的车可用，而且，对于公司安排的车辆和司机，乘客一般无法事先挑选，等等。但是，互联网平台进一步突破了这些局限性。理论上，所有接入网络平台的运营车辆都是乘客的潜在服务者，乘客可以提前了解这些司机的基本信息；司机也可以提前知晓乘客的服务需求。

　　在这个过程中，信息的交流是平行的，决策是自主做出的，不需要借助权威中心来进行，而这正是结构分散化、主体平等化的互联网的典型特征。

　　第二，互联网技术根本上改变了出租车行业的供给模式。

　　在巡游车模式和电召车模式下，即便不考虑经营权问题，出租车行业为了增加供给，就必须购买更多符合标准的车辆，并且聘用更多取得资质的司机，即供给的增加意味着更多的资金和劳动力资源的组合投入。然而，在互联网模式下，网络平台公司只要开放注册平台，任何拥有合格车辆且自己拥有驾驶资质的个人，都可以在接受审查、注册成功后而成为出租车服务的潜在提供者，只要他打开应用程序接受客人下单，就正式成为出租车服务的供给者。对于平台公司而言，它通过调动已有的社会车辆资源来增加供给，避免了自身的重资产化。对于过去因为存在行业供给刚性而导致市场失灵的出租车行业而言，这无疑是一个重要变化。

　　第三，移动互联网、GPS和大数据技术的运用，有助于出租车行业实行更加灵活的、动态的、基于需求时空变化的定价机制。

　　如前所述，传统巡游出租车由于各种原因而不得不实施价格（费率）管制，而管制本身也带来了各种负面影响，典型的如城市通勤高峰时段供给远远满足不了需求，以及低收入社区和城市边缘地区少有出租车光顾等现象。利用移动互联网等技术，网络平台公司能够对不同时段和不同地区的出租车的供给与需求进行更加准确的估算，从而可以根据供需缺口进行费率调整，推动供需实现平衡。譬如，在上下班高峰期，网络平台公司可以调高费率，以此来吸引更多已经加入平台的车辆打开应用程序提供服务；对于城市边缘地区亦可采取类似措施，从而使得出租车运力在时间和空间的配置上更加合理。

　　第四，以互联网为基础的平台公司正在改变出租车行业的产业组织。

　　过去更加垂直一体化的产业组织，一方面可能出现垂直解体现象，另一方面，产业链的上游环节则又出现了大规模水平一体化现象。在传统出租车公司中，尽管名义上公司与司机属于承包与被承包关系，但是法律上它们依然是雇佣关系。出租车行业的全产业链，从上游的车辆购置、司机培训、车辆维护与安全检测到中间环节客人的运输，以及后端可能的投诉处理、事故赔付，基本上都整合在管理公司内部。出租车公司与公司之间的竞争（如果有的话）基本是全产业链竞争。而新的互联网模式下，平台公司和司机之间更像是上下游伙伴关系。平台公司利用其完善的信息系统为司机提供各类信息服务、保险服务、车辆维护服务、客人调拨、价格制定等后台业务，司机则承担客运业务，双方按照约定的方式对营收进行分配。利用这个模式，理论上，只要不超过其数据处理器的物理极限能力，平台公司就可以把足够多数量的司机接入到自己的平台。对于整个出租车行业而言，和过去的管理公司相比，这类提供强大后台支持业务的平台公司具有明显的自然垄断特征，也许有一至两家就足够了。

　　除了以上四个主要方面，另一个可能的影响，是乘客的出租车资费支付模式。平台公司通过与银行或其他信用卡发行机构合作，运用移动互联网技术帮助乘客实现便捷的在线支付。

　　这种支付模式既缓解了司机携带现金导致的安全隐患，也能够精确计算司机的营收，从而为平台公司按约定比例，而不是固定金额收取司机的服务费提供了可能。

　　互联网技术的应用也带来了若干新问题：第一，乘客的信息安全。已有的案例表明，信息安全问题不但可能发生在司机层面，也可能发生在公司层面。技术上，对司机可以比较容易实现客人信息的屏蔽，然而，在公司层面做到这一点并不容易。第二，在线评价体系可能的偏差。在线评价目前是平台公司奖惩司机的重要依据，但是，大量对电商领域的经验分析表明，这个评价体系的准确性是值得怀疑的。第三，信息透明化容易导致司机和乘客之间的相互歧视。

　　在互联网技术对出租车行业带来上述深远影响的情形下，如果把出租车行业放到整个城市道路交通系统、放到更加宽泛的国家治理框架下来考量时，我们会发现，出租车行业的一些既有矛盾可能会变得更加突出。这些矛盾值得我们去做更深入的分析。

　　矛盾之一：社会车辆资源的最大化利用和城市道路资源有限性的矛盾。互联网的优势在于，最大可能地把现有的车辆资源动员起来提供出租车服务，从而改善人们的出行体验。

　　然而，现代城市交通中首要的瓶颈是道路资源。如果大量过去使用率不高的家用汽车参与到出租车服务的提供，其带来的车流量的增加，对有的城市而言将是不可承受之重。以上海为例，假如目前140万辆私家车中有10%的比例加入到出租车服务网络平台，只要每天提供2‐3个小时的服务，即增加20%的行驶量，就相当于每天的通行高峰期增加了28万辆车在路上。以上海270万辆民用车的保有量计算，这意味着道路车流量增加大约10%。在上海城市交通拥堵已相当严峻的情形下，新增车流量对整个城市通行效率的负面影响是不可忽视的。

　　矛盾之二：利用社会车辆的效率要求与出行安全监管能力的矛盾。平台公司利用社会车辆资源，让市民为市民（P2P）提供出租车服务，这是一种符合效率的商业模式创新。然而，出行安全是城市交通监管的首要目标。如果大量没有经过背景审查的个人，利用其没有进行安全检测的车辆，并且在没有购买与风险相应保额的保险的情形下提供出租车服务，其带来的安全监管要求，将远远超出监管部门的现有监管能力。一个城市一旦连续发生严重出行安全事故，必然给该城市的交通监管部门带来巨大压力。有人建议，让平台公司承担一部分监管职能。要让该建议具有可行性，就应该设法形成平台公司关注出行安全的内在激励。

　　矛盾之三：平台公司的规模化要求与司机营运的最低业务量的矛盾。由于互联网信息平台通常都具有自然垄断特性，因此，规模化经营是其必然要求。对于平台公司而言，最大可能地动员各种社会车辆接入平台，是实现其收益最大化的当然选择。然而，对于参与出租车服务的司机而言，平台公司的这一选择并不与他们的利益诉求相吻合。在给定的需求规模下，参与服务提供的车辆越多，意味着单车的日均业务量越低。当低于某个水平之后，导致司机的营收少于可变成本，将迫使司机不得不退出市场。而且，如果监管部门无法有效分隔互联网出租车和传统巡游车的话，过多的社会车辆进入出租车行业，还将对难以快速退出市场的巡游车造成显著的负外部性，从而引发一系列社会矛盾与社会问题。

　　矛盾之四：基于互联网的出租车灵活供给与城市公共交通整体稳定运行的矛盾。给定道路资源有限性的条件下，世界上多数大都会城市都把发展城市公共交通作为优先目标。出租车作为整个公共交通的一个部分，对城市巴士和地铁等主要公共交通工具形成了重要补充。

　　城市巴士和地铁通常对于乘客数量的稳定性有较高要求，超出其运载能力会带来市民出行舒适度的降低，而运载能力使用不足，又会导致这些企业亏损而加大政府财政负担。基于互联网技术提供的出租车服务，在供给上具有较大弹性，出租车资费的微小调整，都可能造成实际运力的明显波动。这种波动对出行需求的影响，必然传导给城市巴士和地铁等其他公共交通工具，从而给城市公交系统的管理带来不确定性。

　　总之，确保道路通畅、出行安全、出租车司机队伍稳定，以及公交体系稳定运行这些基准要求，应该成为任何出租车监管改革政策的出发点。

　　五、专车的野蛮生长与灰色生存

　　专车是一个中国色彩比较浓厚的术语。所谓"专车"，有"预先备好，供您专享"之意。在国内，最早开展专车业务的是易到用车公司，它当时提供的是"商务预约租赁车"业务。

　　和一般汽车租赁业务的差别在于：一是乘客可以通过互联网预约平台提前下单；二是易到同通过劳务公司的派遣给乘客雇佣了一名司机。这种业务模式，国际上类似的被称为互联网约租车，开展这类业务最典型的公司当推美国的Uber（中文名为"优步"）公司。

　　2009年，Uber公司成立于美国旧金山市，经过短短数年发展，其市场估值已经高达500亿美元。根据徐康明和苏奎的研究，该公司在成立初期，主要把美国各大城市现有的预约出租车公司嫁接到它开发的移动互联网打车平台上，为市民提供更高效的高端预约车服务。随后，Uber开始推出新的软件产品，为市场提供合乘撮合平台。美国具有长期的公益性合乘传统，但是，Uber逐步把这种公益性合乘演化为以营利目的的商业约租车模式。通过鼓励大量非运营车辆加入平台，Uber迅速扩展了在美国、乃至全世界许多大城市出租车市场的占有份额。据统计，到2014年年中，其业务已经拓展到全球44个国家的150多个城市。与此同时，由于这种以合乘或拼车名义开发的低端约租车，事实上成为变相巡游车，从而给既有的巡游车市场带来了巨大冲击，激起了巡游车司机的强烈抗议，迫使不少国家的司法或行政监管部门以裁决或监管手段，对Uber及其他交通网络公司（TNCs）的业务进行限制，要求其遵守本国的法律规定。

　　在中国，继易到专车之后，先后推出的专车业务还有滴滴专车、快的一号专车、神州专车，以及来自美国的Uber专车等。通过它们对司机和乘客进行补贴等前期市场拓展，到2014年底，中国打车AAP累计账户规模达到了1.7亿个。

　　根据易观国际发布的2015年第一季度最新数据，中国专车服务订单量占比前三名分别是滴滴专车（含合并进来的一号专车）、Uber和易到用车，分别为78.3%、10.9%、8.4%。截至2015年3月底，易到用车以74个城市位列专车服务覆盖城市数首名，其后是滴滴专车61个，AA租车13个和Uber9个。目前，推出专车（包括快车、拼车、顺风车）业务的各家互联网平台公司，其经营模式大体上可分为两种：第一种，平台公司与现有的汽车租赁企业和劳务派遣企业合作，当乘客向平台公司提出用车需要时，通过一份"四方协议"，由平台公司代乘客同时向汽车租赁企业承租车辆、向劳务派遣企业雇用代驾司机，由此实现乘客的出行需要。

　　在这个模式中，法律上只发生了租车业务和代驾业务，而平台公司作为信息中介，只是起到了对这两项交易的撮合作用。乘客则以打包的形式，通过打车软件一次性向平台公司支付租车费、代驾费和信息中介费，平台公司再与另外两方进行结算。目前易道用车、滴滴专车和一号专车属于该模式。

　　第二种，私家车车主在网络平台进行注册，直接把本人及其车辆接入平台，然后开展互联网约车业务，费用由乘客通过打车软件支付给平台公司，公司再与车主及其他相关方结算。

　　这种模式争取合法性的方式有两种：一是名义上先把私家车挂靠到某一个汽车租赁企业下面，车主则成为某劳务派遣企业的签约司机，然后再按照第一种模式下的"四方协议"来操作；二是强调自己属于民事法律关系的"合乘"行为，不属于商业性客运业务。Uber进入中国之后，其推出的"人民优步"属于该模式下的第二类；而为了与Uber展开竞争，滴滴公司推出的快车业务更多地属于该模式下的第一类情形。

　　利用这两种经营模式，互联网约车平台公司把中国受到严格管制的出租车市场撕开了一个口子，专车业务以一种近乎"野蛮"的方式，在法律的灰色地带生长、生存下来。这两种模式中，形式上，合法性色彩最强的当数第一种，其次是第二种中的"合乘"，而最不具有合法性的则是第二种中的"挂靠汽车租赁企业"。

　　针对"挂靠汽车租赁企业"的专车经营，一些主要城市的交通行政主管部门采取了非容忍政策。譬如，北京市交通委在2014年8月就发文指出，"在借助互联网和手机软件预约租车的企业中……将各类私家车聚于名下，其目的不是依法从事汽车租赁经营，而是在没有取得合法运营资质情况下，以提供便利租车服务为名从事非法运营活动"。北京市交通委还明确提出要求："从事汽车租赁经营必须依法登记并申报备案；严禁将私家车辆或其他非租赁企业车辆用于汽车租赁经营；租赁车辆不得用于未经许可的出租等行业运营；严禁汽车租赁企业为非法营运者提供便利。"

　　私家车通过网络平台开展的约车活动，可不可以认定为属于"合乘"呢？徐康明等人在一篇文章中指出，拼车、合乘服务必须要遵循一些原则，如以车主的自我出行为前提、收费计价应按成本平摊，以及平等共同分担风险责任，等等。如果拿这些原则来比照目前的"合乘"或"拼车"行为，不难发现，无论从是否基于自我出行需要，还是在计价方面，它们大部分名不副实，归为商业性的城市客运服务可能更加准确。

　　根据一些法律人士的判断，从形式要件上看，四方协议本身是合法的。有观点由此认为，"四方协议"的发明为专车开辟了合法生存的空间，今后在有关专车的立法、监管乃至商业模式的完善上，也应该按照汽车租赁的思路继续下去。这个观点有很多值得商榷之处。第一，平台公司如果不是承运人，只是一个信息中介，那么，为什么平台公司拥有向利用该平台进行约车的所有乘客进行三项交易综合定价的权利？而且，即便车辆和司机来自不同的租赁企业和劳务派遣企业也是同样的报价，这是否涉及价格串谋？显然，不把平台公司理解为是承运人，逻辑上很难显得自洽。

　　第二，乘客缺乏对责任的知晓。如果车辆和司机都是乘客租赁和雇佣的，那么，这意味着整个出行过程发生意外事故或风险时，责任主体是该乘客，乘客将得不到任何赔偿。更为严重的是，如果因为司机或车辆原因而发生涉及第三人生命财产损害事故时，乘客将需要承担连带赔偿责任。然而，当乘客下载打车软件时及利用打车软件下单时，往往并未得到对这一责任的醒目提示，导致多数乘客对于自己在整个交易过程中的责任地位并不了解，甚至被误导。

　　第三，四方协议存在"显失公允"情形。即便不考虑乘客对合同内容的疏忽，按照四方协议的约定，乘客愿意承担民事责任，那么，司法机构在涉及相关诉讼案件时应该支持这种民事主体的自我责任约定吗？关键点在于，如果出行中本车发生非意外事故，要么是司机的原因、要么是车辆的原因，只要不是乘客人为地干预司机或破坏车辆，这两个原因都是乘客所无法控制的，而且，这种归责让事实上获得了承运人利益的平台公司，由于逃避了应该承担的责任而获得重大利益。因此，一旦进入诉讼程序，这样的约定可以被认为违反了权利义务相一致原则，是"显失公允"的而被法院归于无效。

　　第四，长远看，四方协议不利于专车的持续发展。首先，因为责任主体的不恰当约定，导致在这一经营模式下有能力控制风险的协议方没有激励去控制风险，而有意愿控制风险的乘客却没有能力去控制，因此是一个助长风险的商业模式；其次，在乘客承担兜底责任时，汽车租赁企业和劳务派遣企业将缺乏购买足额保险的动力；最后，即便平台公司愿意和保险公司合作，保险公司也难以开发相应的保险产品。

　　我们认为，从有利于乘客、平台公司、专车司机等多方利益，以及有利于实施监管的角度，应该尽早抛弃以规避现有城市客运经营权要求的"四方协议"，转而形成如下社会共识：专车就是其他国家所认定的"互联网约租车"，是整个出租车行业中"约租车"业态的一种具体经营模式；互联网平台公司就是从事这一经营业务的商业主体，它作为承运人从事着城市客运服务；与此同时，监管部门应该为平台公司获取从事互联网约租车经营资格而设定清晰的资质要求，并且规定相应的申请程序。

　　城市客运服务因为涉及到人们的生命安全和公共资源的使用，世界大部分国家都对这一业务设立了行政许可制度，因此并不属于"法无禁止即可为"的领域。鼓吹利用"四方协议"来规避监管、主张"让子弹飞一会儿"，这不但是对乘客不负责任，也是对网络平台公司以及这些平台公司投资人的极大不负责任。

　　六、专车如何纳入监管体制？

　　对于不同的出租车经营业态，世界上大部分城市往往在纳入统一监管框架的同时，也采取差异化监管制度。譬如，对于巡游出租车，各大城市普遍倾向于采用最严格的监管机制，同时实施数量控制、质量控制和价格管制；但是，对于约租车，多数城市并不实施数量控制；很少实施价格控制，或者只设定最高（或最低）的价格限制，转而赋予约租车管理公司更大的定价权；在质量或安全方面，则往往设定和巡游出租车同样严格、甚至更为严格的监管标准。

　　如果中国下一步把专车正式界定为互联网约租车，政府应该对它实施怎样的监管机制呢？

　　约租车在中国并不是一个人们熟悉的术语。尽管许多城市的出租车公司都为消费者提供了以无线电、电话等形式进行预约的业务，但是它从未成为独立的经营模式，而只是附属于巡游出租车之上。在政府正式的管理文件或法律法规中，"约租车"一词的出现也相当晚，此前的《城市出租汽车管理办法》、《道路运输管理条例》，乃至各个地方的出租汽车经营管理条例（办法）都没有涉及。一直到2014年9月，在由国家交通运输部发布、今年1月1日正式实施的《出租汽车经营服务管理规定》（第16号令）中才第一次出现。

　　该规定中涉及约租车的有第20条、第30条和第41条，分别规定：1.县级以上道路运输管理机构应当按照出租汽车发展规划，发展多样化、差异性的预约出租汽车经营服务。预约出租汽车的许可，按有关规定执行。2.预约出租汽车驾驶员只能通过预约方式为乘客提供运营服务，在规定的地点待客，不得巡游揽客。3.各地应当根据实际情况发展出租汽车电召服务，采取多种方式建设出租汽车电召服务平台，推广人工电话召车、手机软件召车、网络约车等出租汽车电召服务。

　　显然，既有的寥寥数语，无法给我们展示有关约租车的详细监管架构。根据本报告前面对互联网约租车的特征分析，我们尝试对其监管框架提出一些思路：

　　第一，关于互联网约租车经营权的许可。按照去年交通运输部第16号令的要求，获得预约车经营权需要得到政府许可，互联网预约车自然也不例外。国家《行政许可法》第12条对政府可以设立行政许可的事项进行了规定，其中有两项与出租车有关，一是涉及公共资源配置；二是提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能。因为出租车涉及对道路公共资源的配置、直接关系到交通安全等公共利益，从而对车辆和司机需要确定特殊条件或特殊技能，而互联网预约车作为出租车的一种经营方式，对其经营权设立行政许可既符合法律规定，也是必要的。

　　对互联网约租车经营权设立的行政许可，到底应该是特许还是普通许可？两种许可的差别在于，特许往往要求数量控制而普通许可不需要。对于传统巡游出租车经营权，过去采取了行政特许方式，以便政府通过数量控制来限制出租车对城市道路资源的占用。考虑到约租车按法律规定不允许巡游，其对城市道路资源的占用要远远少于巡游车，而且，互联网约租车不需要乘客等候，因此不存在巡游车具有的市场失灵现象。我们建议，对互联网约租车进行普通许可，即不设数量控制。与此同时，借鉴伦敦经验，对于取得经营权需要的车辆和司机，设立比巡游出租车更为严格的资质要求，包括更高档车型、司机在驾龄、个人品行记录、道路熟悉程度等方面更高要求，以及购买更高保费保险的要求，等等，从而通过服务质量和安全标准来实现间接数量控制。

　　另外，我们建议，基于普通许可而获得的互联网约租车经营权，应该要有期限（与车辆使用年限挂钩）且不允许转让，到期由实施许可的政府部门全部收回。

　　第二，关于互联网约租车的价格管制机制。传统巡游出租车需要实施严格的价格管制，对此前面提出了若干理由。但是，对于互联网约租车而言，这些理由是否还继续成立呢？首先，通过互联网预约，乘客用车无需等候，司机不能拿等候时间来要挟加价；其次，预约改变了司机和乘客的随机匹配关系，因此，巡游出租车具有的双方的相互垄断性消除了。

　　第三，互联网约租车平台公司之间完全可以利用价格机制展开市场竞争，正如现在我们已经看到的滴滴与Uber之间的竞争一样。另外，互联网平台公司的优势正在于，它能够基于大数据分析，从而根据特定时空的供需状况进行价格调整来实现供需平衡。因此，我们认为，监管部门对于互联网约租车进行严格价格管制的必要性和合理性都大为动摇。

　　但是，考虑到出租车行业的需求价格弹性小于1的特征，为了防止互联网平台公司利用这一特征抬高价格，比较合理的价格管制方式是，由政府监管部门设定一个最高限价，限价以下，各大约车平台公司可以进行价格竞争；政府可以基于本地区通货膨胀水平，以1年为周期，对最高限价进行调整。

　　第四，关于互联网约租车业态的经营模式。出租车应该采取公司化经营还是个体经营，这是一个长期以来持续充满争议的问题。有人认为，出租车是一个天然适合于个体经营的行业，因为一个人配一辆车就可以接活，尤其是巡游出租车更为如此。这个观点把握住了出租车行业的某些特征，但是并不完整。第一，出租车作为交通运输的一个子行业，难免存在发生各类意外事故的可能，也就天然需要合格的责任主体。出租车司机本身的财务能力，决定了他做不了这个责任主体，而出租车管理公司更加符合责任主体的要求。第二，运送客人只是出租车全产业链中的中间业务环节，大量的上游环节和下游环节则构成了对中间业务必不可少的支持，管理公司集中为司机们提供这些业务支持，恰好体现出监管部门反复强调的集约化和规模化要求。在互联网时代，司机和公司各自的优势似乎更有可能表现得淋漓尽致，从而有利于各自在分工合作的基础上实现效率。

　　互联网技术对出租车产业组织将带来深远影响，基于我们前面的分析，我们认为，简单的公司/个体二分法并不利于监管部门对互联网约租车经营模式的把握。更恰当的做法应该是，在对出租车产业链进行分解的基础上，讨论哪些环节和业务应该一体化到公司内部，而哪些又更需要发挥个人的积极性。经营模式问题，我们建议，应该把更大的自主权交给出租车行业的从业者个体去决定。

　　第五，互联网技术下的信息安全。新的信息技术帮助我们缓解了大量信息不对称问题，从而使得我们可以创造出新的业态、新的监管模式。与此同时，它也带来了信息安全隐患，从个人的隐私到公司的商业机密再到行业或国家层面的信息保密工作，这些问题正在变得比过去更严重、更加迫切需要有新的监管机制来处理。对此，我们认为，交通管理部门应该会同国家信息部门尽快制定相关行业的信息监管标准和行为准则。

　　此外，还有一些应该纳入监管框架的问题，包括对乘客可能的歧视、在线支付安全以及新业态下的税收征收、为互联网约租车提供恰当的保险品种，等等问题。对于这些问题，我们同样需要相应的监管机制来实现有效监管。

　　七、下一步监管改革的若干政策建议

　　我们主张，在专车兴起的背景下，出租车行业需要进行一次相对彻底的监管改革，通过改革，建立能够对传统巡游出租车和新兴互联网约租车同时监管的统一框架。我们认为，未来在传统业态和新兴业态并存的条件下，出租车行业的监管框架应该遵循以下原则："差异化定位、多手段分隔、不对等监管"。

　　所谓"差异化定位"，即巡游出租车和互联网约租车两种业态应该定位到不同的细分市场。巡游出租车应该服务于满足普通大众的个性化、特殊性出行需要，监管部门要保证这一细分市场相对合理的价格和稳定的供给，在确保安全的前提下并不追求过高的服务质量；互联网约租车市场应该服务于较高收入特殊人群的个性化出行需要，监管部门应该鼓励这一细分市场有更多的个性化、定制化服务，并且能够对需求做出更快的响应。

　　所谓"多手段分隔"，即为了防止不同业态的出租车向对方市场渗透，尤其是防止专车巡游，应该采取多种手段对它们实施有效分隔。譬如，要求专车配置更高档车型；要求专车遵循"车库到车库"原则；要求对所有出租车的行驶进行实时监控，等等。

　　所谓"不对等监管"，即根据不同的经营模式和业态，监管部门应该制定差异化的监管措施。譬如，对于巡游车，应该继续坚持数量控制、质量控制和价格管制的严格监管机制。

　　而对于互联网专车，考虑到其特性，监管部门可以在取消数量管制，调整价格管制的基础上强化质量和安全监管。

　　基于上述原则，结合前面的分析，我们对下一步监管改革的若干政策建议总结如下：

　　第一，我们建议，监管部门要从城市交通的整体规划出发，来考虑出租车的定位及下一步发展。我们认为，尽管应该允许不同城市基于自身特征发展各自的城市交通，总体而言，公交优先的战略应该要坚持。互联网时代的确实现了更多资源的汇聚和共享，但是，城市规划更应该遵照"短板规则"，即根据最稀缺资源所提供的可能性边界来展开公共政策的讨论与制定。交通管理部门要始终坚持，在城市道路资源有限的前提下，发展专车的目的绝不是把尽可能多的私家车动员到道路上，否则将给城市出行带来灾难性后果。

　　第二，对于传统巡游出租车和互联网约租车，我们建议，分别设立经营权、分别进行许可。传统巡游车要继续坚持数量控制，对其经营权实施特别许可；互联网约租车可以取消数量控制，对其经营权实施一般许可，但是，互联网约租车在进行一般许可时，要对车辆和司机设定更加苛刻的质量和安全标准。另外，尽管对巡游出租车进行数量控制，监管部门应该建立巡游车动态化数量调整机制，按照周期性、公式化和程序化方式进行调整。

　　第三，对不同业态的差异化定位，我们建议，在保留传统巡游出租车的同时，将专车定位为约租车，禁止其进行巡游；通过在细分市场的定位和发展战略的差异，为市民提供多样化出租车服务体系。

　　第四，定价机制上，我们建议，继续坚持对巡游出租车实施价格管制；与此同时，对互联网约租车设定价格最高上限，同时允许网络平台公司根据车型、地段和时段进行灵活的价格调整。

　　第五，关于经营模式，我们建议，监管部门不必按照简单的公司/个体二分法来比较出租车经营模式，而应该在对出租车产业链进行分解的基础上，讨论公司和个人各自最能发挥优势的环节和业务。经营模式上，监管部门应该把更大的自主权交给出租车行业的从业者。

　　第六，关于信息平台的共建共享与信息安全监管，我们建议管理部门与网络平台公司展开合作，实现互联网约车信息平台的共建共享与协同监管。

　　第七，如何减缓当前专车对传统出租车的冲击？最近一段时间专车发展较快，没有营运资质的私家车接入专车平台，开展拼车或顺风车业务；与此同时，各大网络平台公司还对专车司机或乘客进行优惠券补贴，导致专车对巡游出租车构成不公平竞争，从而产生了巡游车司机营收下降、工作时间延长、心理压力增大等负面影响。一些城市近期出现巡游出租车司机围攻专车，要求政府取缔打车软件等现象，都与此有关。经济学并不无条件反对补贴。但是，经济学建议应该补贴消费者而不是生产者，因为补贴生产者会带来不公平竞争；对于消费者是否要补贴，也要分析是不是因为新产业前期投入大，只有通过补贴才能增加消费、形成规模经济。就专车而言，因为专车不考虑沉淀成本，在成本上比传统巡游车还有优势，补贴专车消费者的理由并不成立。面对当前专车与巡游出租车之间严重对抗的局面，我们建议，监管部门应尽快禁止平台公司对专车司机和乘客的补贴，从而化解专车发展对巡游车的冲击效应。■

　　(作者系上海交通大学安泰经济与管理学院副教授）