缓解地方债压力 PPP模式可应急却不能救穷
2014-10-30 09:56:33   来源：中华建筑报   作者:    评论：0

　　当前，财政部力推的PPP(公私合作伙伴关系)模式正在全国多个省市推进。哈尔滨和洛阳作为试点城市，已经通过多个项目先行实践总结经验。

　　财政部财政科学研究所所长贾康和研究员孙洁近期的报告指出，PPP模式将助推新型城镇化，在治理地方政府债务方面的潜力可观。这也是目前绝大多数政府（尤其是财政部门）对PPP的理解，期望通过其迅速降低政府负债率。

　　然而，PPP能否真的成为政府化解债务压力的利器？业内人士指出，缓解地方债压力，PPP模式可以应急却不能救穷。

　　多地PPP模式突进

　　PPP模式是政府与私人企业之间为提供公共产品和服务，基于具体项目的合作融资模式，而财政部力推PPP模式有其背景和深意。据悉，2020年，预计城镇化带来的投资需求可达42万亿元。

　　然而，“土地财政”一直饱受争议。此前，BT融资模式因为可缓解政府的燃眉之急而备受青睐，但其也是造成地方政府债台高筑的一大原因。

　　其实，PPP模式在国内并非新鲜事，中国从上世纪90年代末就开始在公路、水务和城市轨道交通建设中采用这一模式。而当前PPP模式之所以如此受宠，是因为地方政府寄希望于化解债务风险和压力的预期。

　　近期，在国内政策导向的影响下，PPP模式成为多方专注的热词。目前，PPP模式的试点正在推进，洛阳和哈尔滨被选为亚洲开发银行（以下简称亚行）PPP项目试点，而这两个城市将分别获得亚行1亿美元的长期优惠贷款。

　　据悉，致力于推广PPP模式的亚洲城市发展中心（CDIA），在春节后不到两个月的时间里，已经在北京、洛阳、哈尔滨举办了几场培训。

　　除了哈尔滨和洛阳外，黑龙江、河南、浙江、湖南、福建、上海等多个省市正在密集展开调研，着手筹备项目。与此同时，江苏省已被财政部确定为建设省级PPP试点中心的省份之一，湖南、浙江等省份仍在争取PPP模式在当地率先试点。

　　PPP可化解短期地方债务压力

　　贾康在4月初召开的由亚洲开发银行、黑龙江省财政厅主办的公私合作伙伴关系（PPP）培训会上表示，运用PPP的机制创新，针对适合项目选择性地适当缩小地方政府债务规模，有助于减小地方政府债务风险和地方债压力。

　　作为亚行聘请讲师，上海济邦咨询高级经理汪国旺参加了哈尔滨PPP项目培训。他表示，融资是部分PPP项目的典型特征之一，可为化解短期地方债务发挥积极作用。但他也认为，如果忽略PPP模式的全寿命周期内公共服务效率导向的根本特征，显然有“本末倒置”之嫌，如亚行Craig所强调，只重视融资的PPP项目运作结果往往不是很理想。另外，PPP模式不应沦为政府甩债务包袱的利器。

　　清华大学建设管理系教授王守清表示，推广PPP很重要，但千万不要误解为PPP就是企业为公共项目融资，虽然融资的确是其中一个重要方面，但PPP的本质在于政府不再是向企业购买一项资产，而是按规则和条件购买一整套服务，提供合理激励机制让企业承担专业风险和发挥优势，如前期的设计、建造与后期的运营管理相结合的融资安排，提高效率。

　　对于如何利用PPP模式解决地方政府债务的问题，王守清表示，别期望过高，在PPP模式应用比较成熟的国家，(准)公共产品采用PPP的比例，无论项目数量还是投资额，都只占15%—25%。“这个比例对解决我国地方政府目前的债务和将来的资金缺口能起到多大的作用？千万不能全国各地一窝蜂上PPP项目。”王守清说。

　　热衷背后谨防风险

　　自PPP模式在国内应用以来，有不少成功的范例，但也有失败的尝试。当前，关键是缺乏PPP的立法、指南、机构和制度。

　　“PPP特有的时间差，使政府年度财政预算和中期预算框架无法显示未来的现金支出，地方政府常利用这个时间差隐藏债务、规避预算监管。当债务问题暴露时则为时已晚，形成财政危机。”王守清说道。

　　汪国旺表示，PPP项目的成功运作对作为公方的政府也提出了较高的要求，集中体现在监管能力的增强和缺口资金的支付责任。

　　“在PPP项目中，政府必须对企业所提供的产品、服务、项目财务和项目对环境影响等进行定期的随机监管。监管主体可以是政府、政府授权第三方，也可以是政府与第三方联合、公众参与，有时放贷方也可监管（如世行监管项目招投标、财务和环境影响等）。”王守清说。

　　他表示，监控PPP财政风险的工作量大，需要具备专业知识，很多国家已建立专门的PPPUnit。负责PPP和预算内项目财政风险监控的PPPUnit，可设置在财政部之下，包括发改委、央行、银监会等代表；其他与PPP相关的专业PPPUnit，则可设在专业部委或地方政府之下。

　　此外，他还提到，除了财政部或上一级政府要监管地方政府的PPP财政风险外，地方政府还要在特许权合同中约定：要监管PPP项目公司的财务，特别要防止企业抽逃项目公司资本金和未经政府同意私自将项目资产与特许权合同权益抵押质押去融资，还要对企业在项目公司中的资本金设定最短退出年限和最低持有额或比例等。