中国高等级公路收费政策：以往成就和未来方向
2013-06-19 10:13:54   来源：中国交通报 作者:任斌 PaulAmos 范红叶   作者:    评论：0

　　在构建现代化高标准的国家公路网，推进区域经济一体化发展和促进社会团结方面，中国处于全球领先地位。公路交通运输是整个交通运输业中既活跃又发展快速的组成部分，通过促进人和货物的移动支撑贸易增长，发展专业化经济，为知识技能传播和生产率提升创造条件。高等级公路网改善了区域联系，有助于将中国的经济发展效益向内陆地区传导。高等级公路还缓解了乡村的孤立状态，改善了人们获得就业、医疗、教育和社会服务的交通条件。

　　国家干线公路网的建设是一项杰出的国家成就。从1990年发起以来，已经建设完成了国家干线公路建设规划中近8.5万公里的高速公路，6.8万公里的一级公路和32万公里的二级公路。高速公路属于多功能交通设施，私家车、公交车和大客车、出租车、辅助客运服务车辆、个体货运车辆、商业运输公司车辆和救护车、警车、救火车等应急车辆都使用高速公路。高速公路网已经转变了中国区域间公路运输的效率和效应。

　　高等级公路通行费是高速公路建设规划成功的关键

　　中国在制度安排和资金运作上的放权形式对高速公路网的成功建设起了关键作用。交通运输部制定政策和标准，各省通过贷款（和一些预算资金）筹集了绝大部分的基建资金。各省组建或挑选了高速公路建设管理公司，负责高速公路的建设和运营，通常是一个项目一个建设管理机构（即每个公司负责一段具体的高速公路）。这些公司也通过直接投资、上市和证券化融资等方式募集资金。道路通行费作为一种资金来源，已广泛用于还贷并支付运行维护费。

　　随着国家高速公路系统发展日渐成熟，社会上出现了一些声音质疑公路通行费原则，反对收取公路通行费。常见的理由和观点有：公路是社会基础设施的基本组成部分，应该免费向使用者提供；没有哪个国家有这么多的收费公路；一旦还清公路建设贷款，收取公路通行费就不再是合理的；公路通行费的征收成本高昂；在高速公路建成后，应当用于尽可能多地吸引现有低等级公路上的交通量；即使在一条横贯多个省份地区路线上，收费标准也存在巨大差异，因而收费标准没有优化。针对高等级公路收费政策的真正效果和一贯成绩，这些说法有多少和在多大程度上站得住脚呢？

　　使用者付费优于全民付费

　　首先，说高速公路和其它高等级公路是公共产品，是全民税收支付的，因而应提供免费通行，这是一种什么想法呢？公共产品是一个术语，它没有普遍认同的经济学定义，但通常用来指具有较高社会效益，因而往往由政府通过一般预算收入，免费或以低廉收费标准提供的产品或服务（如在许多国家的基本卫生保健服务和初等教育服务）。高等级公路网肯定有很高的社会效益，但其它大多数基础设施网络，像铁路网、管网、电网、自来水管网、广播电视和宽带网络，也都有很高的社会效益。在中国和其他国家和地区，许多这样的基础设施网络也是由政府部门提供的，但是使用者并没有理所当然地认为在使用这些网络时不用支付费用。有两条非常重要的经济原则支持征收高等级公路使用费，其中“使用者付费”原则提出，那些使用稀缺资源的人应承担至少一部分他们所带来的成本，如若不然，会有过度使用的倾向，从而带来过度供应；第二条原则--“竞争中立”原则认为，如果干线公路网的使用免费，会造成区域交通分配离开铁路运输，扭曲运输分配格局。

　　中国实行高等级公路收费是良好国际惯例

　　中国的确拥有全球收费公路总长度的约70%，但也没有任何一个国家在如此短的时间内建成如此大规模的高速公路网。事实上，这些高等级公路的建成是非常了不起的，是自美国建设州际高速公路网以来无与伦比的大工程，虽然美国州际公路没有通行费，但却花费了更长的时间才完成。在一些国家，高速公路的基建费和营运开支所产生的资金需求超出了政府财政可以负担的水平，通过公路通行费筹集高速公路所需资金的情况就日益增多。这些国家包括处于各种发展水平的国家，如澳大利亚、巴西、法国、德国（货车）、印度、意大利、日本、墨西哥，瑞士等等，都广泛采用各种手段征收公路通行费。即便在美国也有4000多公里的州际高速公路是收费公路。美国的新立法（2005年）则鼓励各州通过放松对州级或民营收费公路的限制，实施创新的融资模式，从而建设新的州际高速公路。

　　即使在还清贷款后公路收费也是合理的

　　那种说一旦收费公路收回了的建设投资，该高速公路就应该免费的提法也是没有说服力的。高等级公路设施如果保养得当，使用寿命会很长；如果保养力度不够，设施状况会相当快地恶化，特别是在恶劣气候条件或重车交通量大的情况下。尤其是在像中国这样的国家，在可预见的未来，车流量会一直强劲增长，特别是最易造成路面磨损的重型货车的交通量。损坏的路面造成车辆运行成本上升，影响道路交通安全与速度，引发更多尾气排放，从而带来高昂的社会成本和环境成。道路使用寿命没到期就要对高等级公路进行大修或重修，对项目省份也是花费不菲。然而，大多数国家都发现很难或者不可能通过一般预算资金来源，为高等级公路合理的养护和大修提供充分的资源保障。

　　如果高等级公路的建设费已经得到回收，过路费标准自然可以下调，但尽管收费标准下调，通行费还是要继续收，这样才能维持稳定的收入来源，专款专用保证公路的妥善维护??，并且在适当的时候，对道路系统进行改造，免受政府财政预算决策波动的影响。在中国养护和大修费必然将随着时间推移而上升，重要的是要认识到，由于过去20年中高等级公路网的集中建设，将在未来相应产生道路大修需求的集中爆发，因而高速公路系统将面临巨大的资金压力和融资挑战。此外，维持足够的高等级公路收费，还有助于为国内越来越重视的道路安全项目筹集资金。

　　公路通行费的收取成本降低了

　　车辆通行费的收取在高速公路的经营成本中占比较大，特别是每一段新开通的高速公路都牵涉到一个不同的公司。然而，电子收费系统能在省内（或在多个省份之间）不同高速公路上交互运行，会降低收费作业成本的绝对值（并且减少漏收和少收的情况）。此外，日益增长的交通量势必降低通行费收取的单车作业成本。各省使用统一收费系统也会有一定优势，降低管理费用，提高效益。  

　　高速公路融资是目前的优先政策

　　几乎所有的高速公路都是收费公路，而且在其附近总有平行的免费或低收费公路。因此，高速公路的通行费金额影响着两条道路的交通量水平。从环保和安全的角度，鉴于现状道路的潜在交通安全问题和车辆交通对当地人民生活的干扰，顺理成章地希望看到高速公路建成后，尽可能多的机动车交通离开现状道路。用经济学的术语可以得出类似论调：既然高速公路已经建成，建设资金已经‘砸下去了’（沉没，拿不回来了），可以说仅按短期边际成本制定过路费标准，最大限度地利用新建设施是合理的。然而，这两种说法都建立在一个前提即“高速公路已经建成”的基础上，事实上，若无经由长期收费承诺兑现的收入现金流，项目贷款就可能无法还本付息，而正是通过贷款才使得建设高速公路成为可能。亚洲开发银行完成的一项国内普通收费公路研究表明，目前高速公路通行费收费水平往往处于融资需求和国民经济效益之间比较好的折中水平上，也就是说，它们既提供了显著的财务成本回报，收费标准一般也定得不是那么高，没有到会遏制长途交通使用高等级公路需求的程度。

　　中国每年的交通需求呈两位数增长，机动车保有量快速上升，但高等级公路网还远??没有完善，在这种发展阶段中，关键政策是融资。如前所述，一旦收回投资，其他优先事项可能变得更为重要。然而，特定高速公路收入的任何富余都可尽其用，用于在其他地方新建高速公路，要知道高速公路的发展逐渐延伸，给中西部多山地区带来经济利益，但那里平均交通密度偏低，而桥梁及隧道工程占比偏高，从而将增加平均建设成本。通过“网络效益”的存在使不同项目资金一定程度的交叉使用具有意义。因为随着路网扩展，可以有效连通的起终点范围增加，遍及整个网络，不只在新建路段上，也在现有路线上产生效益。

　　可以改善通行费的收费标准结构但不要取消收费原则

　　如前所述，目前，在单个公司设立通行费的基础上，通行费的收取是分散的，也有些情况下，在全省收费公路系统下，由省里集中收取过路费，然后再分配给省内经营企业。过路费的标准是根据各收费企业提交的申请，由各省的物价主管部门在全省范围内制定的，过路费标准通常考虑了相邻省份的标准。然而，由于省和企业的数量众多，标准差别相当大。

　　不同的公路采用不同的收费标准，本质上不存在效率低的问题，事实上，如果收费标准能反映成本的差异化，效率会高一些，尽管在中国可能并非如此。然而，许多情况下，“低于预测”的交通量是由对不收费或低收费低等级公路上转移过来的交通量的估计过高造成的。而这一现象也部分的被“高于预测”的交通量增长率而抵消。上述问题不能作为反对公路收费得理由，恰恰相反，它们说明了有必要制定基于市场敏感性分析的更科学的公路通行费收取标准。高速公路项目的可行性研究应该综合评估一个由交通量水平，交通量转移和不同费率下的通行费收入构成的矩阵，并在制定费率时考虑相对于某些候选道路，高速公路通行费价格的需求弹性，通过这种方法，可以平衡财务收益及其它利益，得出最合适的通行费收费标准。

　　调整失衡以更好服务于长期规划

　　虽然上述论点赞成维持公路收费原则，但也要看到在执行政策时出现的一些问题仍需加以改进。在每个省都有一些收费公路和收费公路企业没有产生足够的通行费收入来负担其债务和运营成本。偿债不足即未偿债务责任，要么导致高速公路公司破产，要么至少要求省财政向银行提供偿还债务担保。许多以道路通行费发展大容量收费公路网的国家，都发现在成熟公路和低交通量公路或者是新建公路间进行收入交叉补贴是很有必要的。同样，一个省如果既有盈利的也有亏损的高速公路公司，也可以进行这样的再平衡，甚至可以使用任何净盈余收入扩建省道系统。这就意味着要建立一个省公路通行费管理部门，管理路网通行费收入，并将至少一部分的收入集中在一起，通过适当的措施，满足整个公路网的养护和改造需求，为道路安全等有关基建计划提供资金。通过这种方式加强治理结构，以透明的方式将过路费收入和确定的长期资金需求挂钩，这样可能会提升人民群众对公路通行费的接受程度。日本在发展经营性公路系统时经历了类似的过程（见文本框）。

　　此外，各省还可以考虑将其收费公路系统转变成一个“公路票系统”，这是全省收费公路系统的出入付费系统，在奥地利和瑞士等国家皆有使用。公路票收入统一集中到省级财政资金池，用于支持全网设施的维护改造，多余的资金则用于为路网扩建提供资金。资金池还将用于偿还贷款，以及扩大对省收费公路运营企业的支持。对企业的支持要根据能够反映企业投资者的合理回报的函数进行计算。所谓合理回报即可以推进一部分高速公路更成功地运营，又能够维持其它公路至少处于良好的维修养护状态，即便这样做会使一些投资者承担一定损失。公路票系统还有其他的优点：管理的成本可能比较低；通过全省高速公路出入成本的自动平衡，有助于解决人们对收费标准不一的批评；它提供了一种用户激励，鼓励车辆走高速而不是安全条件差和拥挤的平行道路，从而最大限度地提高高速公路利用率。

　　最后，省里如果有许多经营情况良好的收费公路，但又面临需要新建其它高等级公路，以满足日益增长的交通需求时，不妨考虑将现有道路的经营租让給民营企业一段时间。在一个适当的监管制度下，可以防止企业滥用收费标准，或者在资产养护上缺斤少两，保护人民群众的利益，这样，这种政策措施就可筹集到用于扩大路网规模的建设资金，从而挖掘出那些现有高等级公路的价值。对于大多数拥挤的高速公路走廊，特别是在市区和城郊地区，将增加拥堵费也纳入政策研究范围将是明智之举，无论是纳入道路通行费，还是在公路票系统上增补，都能够发挥功能，使这种公路通行费系统不只用于回收建设贷款投资，而且用于管理交通量水平，减少拥堵。同样，在一个放权管理的体制中，尽管中央政府可以通过宏观政策框架，必要的放权，提供技术指导和制定标准予以协助，这些都应该由省级层面来做决策。

　　公路通行费政策卓有成效，应予以保留

　　中国的高速公路网仍不够完善，继续发展国家干线公路网是可持续的，也是比较理想的。以往那种高度依赖中央和省级财政担保和商业银行债务融资的做法是有风险的，因为利率波动会产生大量偿债负担。可以考虑寻求更多可获取引入民资创新融资方式，尽管这样的融资方式在交通密度偏低，地形地质条件复杂，建设成本偏高的地区，财务回报可能较低，投资风险大，而不能完全解决高速公路的资金来源问题。然而，无论是通过省级财政债务融资和财政资金，还是通过筹集更多社会资金，在可预见的将来，道路通行费的收入都将一直是建设高等级公路网的关键。此后，它会成为运营维护这些最宝贵资产的一个重要资金来源，保证设施得到良好的维修和在必要时（肯定会需要的）进行大修和改造。如果在收回贷款投资后就取消高速公路收费，后果如何不难预料：路面过早破损恶化，道路安全问题频发，交通拥堵和非道路使用者的反对呼声此起彼落。对民众而言，无论他们是不是高等级公路的使用者，这都不是一个美好前景。