停止收费不如降低收费
2012-12-17 09:55:18   来源：中国公路 作者:姚玮洁   作者:    评论：0

　　从10月8号开始，河南省郑州黄河公路大桥将终止收费。对大多数公众而言，它不啻为一条利好消息。

　　去年6月14日，交通运输部等五部委联合决定开展为期一年的收费公路专项清理工作，取得了一定的成效，大大小小的二级收费公路开始免费，现在，也逐渐延伸至高速公路。由此，郑州黄河公路大桥也被诸多媒体视为高速公路终止收费的一个样本。

　　不过终止收费却带来很多问题。现在，黄河大桥已经成为了上市公司的负资产，股民压力很大，在不收费的情况下，黄河大桥依旧要承担养护、管理的费用，只赔不赚的境况让中原高速深感力不从心。为恢复正常的运营管理，河南省交通运输厅很有可能以政府财政出资的方式向中原高速回购郑州黄河大桥的收费管理权，然后再向社会公众免费开放。

　　然而，如果由政府财政出资管理、维护，就意味着由所有纳税人平摊费用，也就是说无论是否使用，都要承担维护成本。像城市间的普通公路，大部分维护成本较低，为了节省通行时间、减少拥堵等原因，采取纳税人平摊的方式无可厚非，但高速公路和城市间的普通公路有所不同，它并非必不可少的基础设施，所以高速公路在收费到期后，养护管理的费用不应该由每个人平摊，而是应该有限地征收，由此我们认为——降低收费远比免费更合理。

　　姓“公”还是“私”？

　　像国防、外交、公安、司法、义务教育等，因属公共产品，所以它们的费用都是由公共财政支出，由纳税人平摊。乍一看，道路与我们的生活息息相关，高速公路也应该属于此类。然而果真如此么？

　　1954年，萨缪尔森在《公共支出的纯粹理论》中给出了公共产品的经典定义：

　　每个人消费这种物品或劳务不会导致别人对该种产品或劳务的减少。按照公共产品理论，公共产品具有三个本质特征，即效用的不可分割性、受益的非排它性以及消费上的非竞争性。通俗地解释，不可分割性是指私人产品可以被分割，谁付款谁受益，公共产品不可以，国防、外交、治安等最为典型。非排他性是指任何人都不能独占专用，自己使用而不让别人使用。非竞争性有两点含义，边际生产成本为零，例如增加一个电视观众并不会导致电视台成本的增加；边际拥挤成本为零，每个人使用都不影响别人使用，如路灯、灯塔。

　　大多数公共产品都只具有有限的非竞争性或有限的非排他性，介于纯公共产品和私人产品之间，因而只能称作准公共产品。如教育、医疗、政府兴建的公园等都属于准公共产品。

　　对于高速公路，到达某种限度后，货车走得多了，会增加维护成本，提高边际生产成本；车辆到达某种限度后，会造成拥堵，提高边际拥挤成本。所以具有不充分的非竞争性，因而是准公共产品。中国人口较多，发展不均衡，经济发达地区车辆过于密集，这种准公共产品的性质更为显著。

　　公共物品理论认为，为了避免“市场失灵”，以及政府满足公民基本权利与公平分配的需要，必须对某些涉及国计民生、国家安全、公民基本权利与利益的纯公共物品予以提供。但可以通过多种组织形式，利用市场资源配置和私营部门的经营与技术优势，来有效地生产各种不同性质的准公共物品，这样既满足公平价值，又满足效率价值，并降低公共财政的支出规模，提高了公众满意度。

　　同时，由于准公共产品不完全具有非竞争性质，一个人对这些物品的消费可能会减少其他人对该物品的消费。为了平衡获益者与非获益者的负担，也即为了公平，政府往往不是以税收承担这些支出，而是采取类似于市场产品的供应方式，即按某种价格标准向消费者收费供应。

　　这样，消费者必须通过付款才能获得消费权。在现实生活中，准公共产品大量存在，例如，当下中国的医疗产品、自来水、电、煤气等，就都是采取政府供给、个人付费方式来供给。对于典型的准公共产品——高速公路而言，采取谁使用谁付费的消费方式也无可厚非。

　　维修的钱从哪里来？

　　每次批判中国高速公路的收费问题时，美国的免费道路总被当作鲜明的对比屡次提及。为什么美国道路能够不收费，中国却做不到呢？这确实会让民众不解并质疑高速公路收费制度的合理性。

　　其实，美国高速的免费并不是道路不用花钱，而是美国利用财政收入建造道路，看似免费，实际是用税收进行建设。而中国，由于近20年经济飞速发展，基础设施急需全面改善，而跨越式的发展使得政府不能面面俱到地在每个领域投入充沛的资金。在资金匮乏的情况下，为了省钱又发展，中国高速公路采取了“贷款修路，收费还贷”的模式，也就是说，政府“借”钱修路。

　　那么还清贷款之后呢？发改委综合运输研究所研究员李玉涛表示，中国公路收费政策出台的初衷是为了解决建设的融资问题，那么其隐含的意义即是建设所需的贷款和集资还完之后，盈利性收费应立即停止。但还清了贷款，在到达回收期限后，并不意味着高速公路不需要投入了，还应进行日常养护，确保高速公路上的各种工程及设施，如路基、路面、桥涵、隧道、安全设施等经常处于良好状态，保障高速公路快捷、畅通、安全、舒适。那么，这部分的钱应该由谁来付？

　　美国的这笔钱从税收出，大家平摊。

　　这就与上面讲的谁使用谁付费的原则有悖了，他们的公路就不是准公共产品么？

　　美国是世界上车辆普及率最高的国家。2010年底的数据，美国的汽车拥有量以2.5亿辆位居世界第一，中国突破8500万辆，超过日本居世界第二。但人均下来，美国平均每1.3人拥有1辆汽车，也就是说除去小孩，基本人手一车。而中国，平均每15个人才拥有1辆汽车。数据足以说明，汽车在美国已成基本代步工具，所以均摊费用比较合理，也省去收费的人力、时间，提高了效率。

　　中国每15人一辆车，若参照美国平摊费用，就意味着14个没车的人要为1个有车的人付费，这个有车的人很可能还比这14个人富裕，这显然不合理。

　　美国人口只有3亿多，不及我们的1/4，而且经济比我们更加均衡，人口分布相对更加合理，边际拥挤成本要比我们小很多。

　　由此，相对美国，中国的高速公路准公共产品的性质更明显，所以，美国采取过路免费，公共支出的方式更加适当。

　　然而，中国有着人口众多，贫富差距大，城市间、城乡间经济不均衡，人均车辆占有率低等特殊国情。不同于美国，高速公路在中国更趋近于准公共产品，理应谁使用谁付费。否则若大家平摊，不利于社会公平与和谐。还清贷款后，我们应贯彻收费公路专项清理的举措，严厉打击乱收费。

　　打击归打击，但如何从资金上保证这些收费过期后的路桥能够正常运行呢？降低收费，或许是一个更为合理和公平的办法。

　　“降”比免强

　　如若让道路完全回归免费，那么以盈利为目标的企业必然会受到损失，这部分损失就只能由政府来补贴，这何异于拆东补西？如果企业得不到补偿，以后漫漫的免费时期又会造成道路维护管理的沉重负担，严重挫伤民资修建高速公路的积极性，让今后高速公路的建设更加步履维艰。

　　在美国，完全免费的公路也会遇到同样的问题，一些高速公路坑坑洼洼，却因为资金问题而年久失修。政府只好通过竞标的方式选出一个运营管理公司，与州政府签订协议，对这些路段重新收费。

　　我们应该理性地认识到，为人诟病的应是收费的期限、额度、方式，以及建设高速公路的盲目性、无计划性。我们应该建设性地寻找合理收费、适度收费的保障运行机制，有效规范、限制收费，而不是简单粗暴、因噎废食地彻底推翻收费制度本身。若断然无差别地推行免费，无疑会复入矫枉过正之弊，斯害也已。

　　所以，贷款修路，收费还债的基本政策仍然是我们应该坚持的政策，不能随着高速公路的收费年限纷纷到期，对高速公路实施完全免费。不要把高速公路免费理解为政府“让利”，政府哪有什么“利”可让？政府不是生产部门，所谓“让利”，无非就是将一部分人口袋中的钱转移到另外一部分人的口袋中，也就是让一部分人补贴另一部分人，并且，这种补贴，往往达不到其目的，反而是徒费了资源。

　　因此，当收费到达一定年限、让其回归公益的时候，或者说，在企业收回成本并获取适当的利益之后，应该“降费”，把费用降低到能够保持高速公路基本运营的水平，而非免费，也即，遵循两个原则，第一，不盈利，第二，谁受益，谁付费。可以根据每条路的养护资金，计算出一个比率，适当性的少收，这样，很大程度上满足了公平，也提升了效率。

　　当然，正是因为高速公路有其公益性，所以在收费时，也不能完全依据其私有性定价。要根据其公益性及出行效率妥善利用价格调节供求。同时，在整个过程中，严格的过程监管尤为必要。